פיצוי בגין קווי בניין שנוצרו מצו ההפקעה

הרינו לעדכן בפסק דין שניתן 28.4.13 בבית המשפט העליון, שדן בסוגיות עקרוניות בעניין פסיקת פיצויים בגין הפקעת קרקעות, ביניהן סוגיית פסיקת תשלום בגין 25% ראשונים, פיצוי על פגיעה ביתרת השטח שלא הופקע, אך נפגע כתוצאה מן ההפקעה, וכן סוגיית ההתחשבות בפוטנציאל המקרקעין ערב ההפקעה בעת קביעת שווים.

עניינו של ההליך, ערעור על פסק הדין של בית המשפט המחוזי בעניין תביעה לפיצויים בגין שלוש הפקעות שונות שבוצעו בחלקת מקור במהלך השנים, על-ידי רכבת ישראל והוועדה המקומית לתכנון ולבניה (לסירוגין): ההפקעה הראשונה בוצעה על-ידי רכבת ישראל, בעקבות צו שפורסם בשנת 1951 מכוח פקודת הדרכים ומסילות הברזל (להלן - "פקודת הדרכים"). בעקבות ההפקעה הראשונה פוצלה חלקת המקור לשלוש חלקות שונות, כאשר אחת החלקות - שהיוותה את החלק המופקע, הועברה לבעלות המדינה. ההפקעה השניה בוצעה על-ידי הוועדה המקומית לתכנון ובניה, מכוח הודעה משנת 1996 על-פי חוק התכנון והבניה ובהתאם לתוכנית מתאר מקומית ובה הופקע שטח של פחות מ-3% הן ביחס לשטח החלקה החדשה הן ביחס לשטח חלקת המקור, ואילו ההפקעה השלישית בוצעה על-ידי רכבת ישראל, על-פי צו שפורסם בשנת 1998, מכוח פקודת הדרכים ולצורך מסילת ברזל, כאשר כשנתיים לאחר פרסום הצו פורסמה לתוקף תוכנית מתאר, בה נקבע תוואי מסילת הברזל. התובעים רכשו את הזכויות במקרקעין בתחילת שנות ה- 90 של המאה הקודמת.

פסק הדין של בית המשפט המחוזי: בית המשפט המחוזי קבע ביחס להפקעה הראשונה, כי התובעים לא הוכיחו כי היו בעליה של החלקה שהופקעה ונרשמה על שם המדינה עוד בשנות ה-60 של המאה הקודמת, ולפיכך דחה את תביעתם ביחס להפקעה זו.

באשר להפקעה השניה, בית המשפט המחוזי מצא כי בהפקעה זו הופקע שטח המהווה רק 2.45% משטח חלקת המקור, וכי לאור שיעור ההפקעה הזעום, אין בכך פגיעה המצדיקה תשלום פיצויים בעבור האחוזים הראשונים המופקעים.

ביחס להפקעה השלישית נדרש בית המשפט המחוזי לסייגים החלים על הכלל הקבוע בסעיפים 7 ו-8 לפקודת הדרכים, לפיו יכולה רשות להפקיע עד 25% משטח חלקה ללא תשלום פיצויים וכן לשאלת הפגיעה ביתרת החלקה שלא הופקעה. בית המשפט המחוזי קבע, כי על הרכבת לפצות את התובעים רק בעבור השטח שהופקע בהפקעה זו החורג מתחום 25% ראשונים שהופקעו מחלקת המקור, מכלל ההפקעות שבוצעו בחלקה. באשר לפגיעה ביתרת החלקה דחה בית המשפט המחוזי את טענת הרכבת כי היה על התובעים לתבוע פיצויים אלה במסגרת תביעה לפיצויים בגין פגיעת תוכנית מתאר, מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה (להלן: תביעת 197"), וזאת עקב אישורה של התוכנית שקבעה את תוואי המסילה. בית המשפט קבע כי יכול שפגיעה ביתרת המקרקעין תנבע מן ההפקעה עצמה ולאחר שבחן את נסיבות המקרה, קבע כי יתרת החלקה נפגעה כתוצאה מצו ההפקעה, שכן בעקבותיו התגבש קו הבניין הנובע ממסילת הברזל, על יתרת החלקה, והוטלו עליה לראשונה מגבלות הבניה הקבועות בהוראות תמ"א/23 (תוכנית המתאר הארצית למסילות ברזל). באשר לקביעת שווי הקרקע בית המשפט המחוזי מצא, כי לא הוכחה ציפייה סבירה לשינויי ייעוד לתעשיה ולכן פסק על-פי שווי לקרקע בייעוד חקלאי. על פסק דין זה הוגשו ערעורים משני הצדדים.

פסק הדין של בית המשפט העליון: בית המשפט העליון (מפיו של כב' הש' רובינשטיין) חזר על עיקרון היסוד בקביעת פיצויי הפקעה לפיו יש לשאוף להעמיד את בעלי הקרקע מבחינה כלכלית במצב כאילו לא התרחשה הפקעה. בית המשפט העיר כי עיקרון זה על פניו אינו מתיישב עם הוראות החוק המאפשרות לרשות להפקיע עד 25% משטח הקרקע מבלי לשלם פיצויים, ועם הוראות החוק המאפשרות לעקוף הוראה זו רק אם הוכח בפני שר העבודה או שר התחבורה כי נגרם סבל בגין ההפקעה ("פיצויי סבל") (סעיף 20 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) וסעיף 8 לפקודת הדרכים). בית המשפט ציין כי זה זמן רב שבפסיקות בית המשפט ובקרב מלומדים נמתחה ביקורת נוקבת על שהסמכויות בהוראות חוק אלה הנן ארכאיות ופוגעניות באופן שאינו יכול לדור בכפיפה אחת עם ההגנה הראויה על חירותו של הפרט לקניין. בית המשפט ציין כי אומנם המחוקק שעה לביקורת זו ובפברואר 2010 בוטלו הן פקודת הדרכים הן סמכותה של הרשות להפקיע מקרקעין מכוח פקודת הקרקעות בלא פיצוי מלא עבורם. עם זאת, התיקונים לחוק אינם חלים על הפקעות שבוצעו לפני כניסתם לתוקף - ולפיכך אינן חלות בעניין נשוא פסק הדין.

בית המשפט אימץ את דעת המלומדת דפנה לוינסון זמיר, לפיה יש לאבחן בין הפקעה לצורך שימושים קהילתיים, שגם הנפקע יוצא נשכר מהם, העשויים להצדיק הפקעה בלא פיצוי מלא ובין שימושים שבהגדרתם נועדו לשרת את כלל הציבור כולו, ואין הצדקה שיחידים יישאו בנטל עלותם מבלי שיפוצו בגין ההפקעה במלואה (עיקרון השוויון במימון). בית המשפט ציין כי עיקרון זה עולה גם מעמדתו של בית המשפט העליון (מפי הש' פוגלמן) בעניין רוטמן (ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ), בו נקבע כי במקרה של הפקעה למטרה ציבורית רחבה או כלל ארצית ראוי לשלם פיצוי מלא המטיל את נטל המימון באופן שוויוני על הכלל, וזאת לעומת הפקעה לטובת מענה לצרכים קהילתיים.

בית המשפט קבע כי הפקעות מכוח פקודת הדרכים נכללות בגדר הפקעות שנועדו לשרת את צרכי כלל הציבור ולכן כל אימת שיוכיחו הנפקעים כי לא הושבחה יתרת הקרקע שנותרה בידם, יוכיחו בכך כי נגרם להם "סבל" והשר יחויב לשלם להם פיצוי מלא. בית המשפט הדגיש כי אין בעובדה שהתובעים נהנים משיפור באיכות התחבורה הציבורית באזור, כדי להצדיק שישאו בגין הנאה זו בנטל גבוה יותר, יחסית ליתר הנהנים משיפור זה, שהם כלל הציבור ה"ארצי" כולו.

ביחס להפקעה השנייה, אשר בוצעה מכוח חוק התכנון והבניה, קבע בית המשפט כי אחוזי הקרקע המופקעים, הם בקירוב אחוזי הפגיעה בערכה של הקרקע בכללותה. לכן, אם השטח המופקע הינו פחות מ-3% משטח החלקה, אזי גם הפגיעה היא פחות מ-3% מערך החלקה, ובהיקש מפסק הדין בעניין הורוויץ (דנ"א 1333/02 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רעננה נ' הורוויץ - בו הותוו קריטריונים להפעלת סעיף 200 לחוק התכנון והבניה שבהתקיים תנאיו לא תוטל על הוועדה המקומית חובת פיצוי בגין תביעת 197) קבע כי הפגיעה במקרקעין היא סבירה בנסיבות העניין. ומאחר שההפקעה נועדה לצורך סלילת כביש מקומי, הנמנה עם סוגים אפשריים של שימושים קהילתיים, מוטל על התובעים נטל כבד יותר להוכיח זכאות לפיצויים, בגין שטח שהופקע שהוא פחות מ-25%. בית המשפט קבע כי לצורך כך היה על התובעים להוכיח, כי הנזק כתוצאה מן ההפקעה לא התפזר בצורה הוגנת על פני כלל הנהנים מאותו כביש. מאחר שטענה זו כלל לא נטענה, ומנגד טענות התובעים לא מתיישבות עם היעדר השבחה של הקרקע כתוצאה מן ההפקעה - דחה בית המשפט את תביעותיהם ביחס לתוכנית זו.

באשר להפקעה הראשונה (בה כאמור חולק השטח לשלוש חלקות מתוכן אחת הופקעה ונרשמה על שם המדינה כבר בשנות ה- 60), בית המשפט דחה את תביעת הפיצויים וקבע כי על-אף שבית המשפט המחוזי התחשב בחלקה שנרשמה על שם המדינה, לצורך חישוב כמות השטח שהופקע אשר חורג מרבע שטחם של המקרקעין, אין בכך כדי להצמיח זכות לפיצוי בגין חלקה זו, אשר בית המשפט המחוזי קבע לגביה כממצא שבעובדה כי לא הוכח שלמערערים היו זכויות בה (כאמור, רכשו זכויותיהם כ-30 שנה אחרי שחלקה זו נרשמה על שם המדינה).

באשר להפקעה השלישית - בית המשפט התייחס לסוגיית הפגיעה ביתרת החלקה. כאמור, תחילה פורסם צו ההפקעה ושנתיים לאחר מכן פורסמה למתן תוקף, התוכנית "הפוגעת" שקבעה את תוואי מסילת הברזל, שכבר הופקעה על-פי הצו. בית המשפט העליון אף הוא דחה את טענת הרכבת לפיה היה על התובעים לתבוע פגיעה זו במסגרת תביעת 197 בגין אישור התוכנית הפוגעת, ואימץ את החלטת בית המשפט המחוזי אשר קבע כי מגבלת קווי הבניין הוטלה על יתרת המקרקעין שלא הופקעו, כתוצאה מפרסום צו ההפקעה, וככל שתוכח פגיעה בגין הטלת קווי הבניין, אזי יש לפצות בגין פגיעה זו בהתאם להוראות סעיף 9(ד)(2) לפקודת הדרכים ובמסגרת תביעה לפיצויי הפקעה. בית המשפט קבע כי מרגע פרסום צו ההפקעה, ברור היה לכל רוכש פוטנציאלי של הקרקע, כי תעבור על הקרקע מסילת ברזל וכי על מסילה חדשה יחולו הוראות תמ"א 23, אשר קובעת קווי בניין למסילות ברזל ומגבלות בניה בתחום אותם קווי בניין ולפיכך, ברי כי הפגיעה התגבשה במועד פרסום צו ההפקעה מה גם שבאותה עת כבר הופקדו תוכניות למסילת הברזל ובשילוב בין ההליכים ניתן לקבל את הפגיעה במותר גם בשלב ההפקעה.

באשר לשאלת שווי המקרקעין, בית המשפט מצא לנכון שלא לאמץ את חוות הדעת השמאיות שהוצגו על-ידי הצדדים, שכן מצא אותן חסרות. לפיכך, פנה לחווה"ד של שמאית מכריעה, שמונתה על-ידי ועדת ערר לעניין תביעת 197 של בעלים אחרים באותם מקרקעין והשתמש בערכים שנקבעו בשומה זו. בית המשפט ציין כי על שומה לקביעת שווי להתבסס על השימוש החוקי שיניב את הערך הגבוה ביותר לקרקע, בהתחשב בתכונותיה, ואף יותר מכך, נדרש שתיקח בחשבון אף שימוש מיטבי הצפוי להתאשר בעתיד. בית המשפט ציין כי פוטנציאל הוא חלק מתכונותיהם הרלוונטיות של המקרקעין עם זאת, יש ליחס משקל משמעותי לפוטנציאל עתידי של מקרקעין בתור קרקע אפשרית לבניה, רק אם הסיכוי לשינוי ייעוד השטח הינו וודאי, או שניתן לפחות לצפות למימושו בעתיד הנראה לעין. בית המשפט ציין כי פרסומה של תמ"א 31, למשל, אינו עונה על קריטריון זה. לעומת זאת, קבע בית המשפט כי פרסום תמ"מ 3/ 21 בה נכללה הקרקע בייעוד "אזור נחל וסביבותיו" גרע מן המקרקעין את הפוטנציאל התכנוני שהיה טמון בו. בית המשפט ציין כי אף אם קו הבניין שנוצר מנע כל אפשרות ליצירה מחודשת של פוטנציאל במקרקעין, אזי בית המשפט אינו מפצה בעבור שלילת אפשרות להיווצרות פוטנציאל כלכלי, להבדיל משלילת התממשותו של פוטנציאל קיים. עם זאת, יש בכך כי למלא אחר הדרישה להוכיח כי "לא הושבחה יתרת הקרקע" המקנה להם פיצויי סבל.

סוף דבר, בית המשפט קיבל בחלקן טענות התובעים לעניין שיעור הפיצוי המגיע להם בין היתר עקב קו בניין שנוצר מהפקעה. באשר לפיצוי בגין 25 האחוזים הראשונים מתוך שטח ההפקעה המחייב את הרכבת, פסק בית המשפט כי על התובעים לפנות לעניין זה לשר, שכן הסמכות להעניק פיצוי זה נתונה על-פי דין בראש וראשונה לו, ואין בידי בית המשפט להחליף את שיקול דעתו לעניין זה. אולם משנקבע כי נפגעה זכותם של התובעים לקניין באופן בלתי מידתי, ממילא הוגבל שיקול דעתו כאמור, והחלטתו להעניקו היא בבחינת חובה. נוכח מרחב מוגבל זה לשיקול דעתו של השר מזה והימשכותו הארוכה של ההליך שבנדון מזה, ציין בית המשפט כי על השר לעשות כל שביכולתו כדי שההליך יבוא על סיומו בהקדם.

הערת מערכת:

המערכת שבה וקוראת להאחדה ופישוט של הוראות ההפקעה והפגיעה, שהרי ברי הוא כי אם מסירים את המעטפת של ההפקעה ו/או של הפגיעה, הרי מדובר בנטילת חלקה ובשימוש בה לשם מעבר מסילת ברזל בנכס, מה לבעל הזכויות ההבדל בין פגיעת התוכנית לבין ההפקעה ומה לו אם יתרת החלקה נפגעת מקווי הבניין או מהצורה הלא רגולרית של החלקים הנותרים בידו, הרי כל חפצו הינו השבת מצבו כמקודם.

הפיצול הדו-שלבי או ההפרדה בין התוכנית לבין ההפקעה נועדו לטובת האזרח ועל-מנת לאפשר לו לקבל פיצוי עוד בטרם ההפקעה, אולם התפתלות בית המשפט במקרה זה, שהביאה לתוצאה הגיונית, הינה מיותרת ויש להסדיר הנושא בצורה ברורה ולהבהיר את ההלכה בנושא זה.

חשיבות פסק דין זה אף בהדגשת האבחנה בין הפקעות חוק התכנון והבניה לבין הפקעות פקודת הדרכים (שבינתיים בוטלה), שבאה על-מנת לאבחן בין הפקעה שמיטיבה עם הפרט ומצופה ממנו לשאת בחלקה, לבין הפקעה שהינה "רחוקה" הימנו, כמו כביש איזורי שאת עלותו, אמור הכלל לשאת ולא הפרט