הגבלת זכות השביתה וקביעת בוררות חובה

לאחרונה פורסם כי יו"ר ההסתדרות הכללית עופר עיני פנה לראש הממשלה בפניה נרגשת וטען כי: "מאז החלה בכהונתה הממשלה הנוכחית בראשותך, אנו עדים להסתה פרועה וחסרת תקדים בקיצוניותה מצד שרים בכירים בממשלתך כנגד העבודה המאורגנת וציבור העובדים במדינת ישראל". זאת על-רקע חילופי ההאשמות בתקופה האחרונה בין גורמים ממשלתיים לבין התארגנויות עובדים, בראשם עובדי הנמלים. עיני איים כמובן בנקיטת מהלכים קיצוניים עד כדי השבתת כלל המשק! ולאחר שיחה אישית שהתקיימה בין השניים הנושא נרגע נכון לרגע זה.

במקביל לזאת, החל נתניהו לקדם יחד עם אנשיו חקיקת חוק המונע מעובדי הנמלים, חברת חשמל, מערכת הבריאות והרכבת לפתוח בשביתה ללא בוררות, לטענת סביבת רה"מ: "הנושא עומד על הפרק ונמצא בראש סדר העדיפויות". שני נושאים רגישים אלה, "הגבלת זכות השביתה" ו"קביעת הליכי בוררות חובה" בטרם תופעל פעולה זו לגבי נושאים חיוניים במשק, נמצאים על סדר היום הציבורי וצפויים להשפיע רבות על הקשר בין הממשלה, ארגוני העובדים והשירות המסופק לכלל אזרחי המדינה.

שביתות מאורגנות בדרך כלל על-ידי איגוד מקצועי. אף על-פי ששביתות פוגעות בכלכלה בטווח הקצר וגוררות הפסדים כספיים, יש הרואים בהן אמצעי הכרחי, כלי שהדמוקרטיה מעניקה לעובדים כדי שלא יעמדו חסרי כול כנגד איומים מצד מעסיקים, כגון הפחתת שכר, פיטורים, הרעה בתנאי ההעסקה ויחס לא הוגן. השביתה פוגעת לא רק במעסיק, אלא גם במשק ובלקוחות מקבלי שירות הבאים במגע עם הגורם השובת. במקרים מסוימים עלול הנזק לגרום במהירות למשבר חמור, במיוחד בגופים או במגזרים שבהם תלויה פעילות רבה או קריטית, למשל בתי חולים, נמלים, רשת החשמל, מים וכדומה. במקרים מסוימים יכולה המדינה להוציא צו מניעה שמונע מהעובדים (או מחלקם) לשבות ומחייב אותם להתייצב לעבודתם - בעיקר כאשר מדובר בעובדים חיוניים למשק.

זכות השביתה

במדינת ישראל השביתה אינה מעוגנת בחוק כאחת מזכויות האדם או האזרח הבסיסיות זאת ועוד, בחקיקה הישראלית אין בעצם חוק המקנה לאזרחים את הזכות לשבות. עם זאת זכות השביתה הוכרה בפועל הן בחקיקה והן בפסיקה המשפטית. זכות השביתה היא זכות המדורגת במדינות רבות למטה מזכויות אחרות, כגון הזכות לחופש ביטוי או הזכות להפגין. גם במדינות ליברליות ואף סוציאליות, היא אינה מעוגנת בחוקה - למשל בגרמניה, פינלנד, צרפת, בלגיה, הולנד וקנדה - אם כי ברור שהזכות מעוגנת בחוק, בפסיקה או בנוהג. בספרד מעוגנת זכות השביתה בחוקה, תוך מגבלה כי יובטח המשך פעילות השירותים החיוניים.

בעבר, הכיר בית הדין הארצי לעבודה בלגיטימיות ההתנגדות של העובדים להעברת עבודה לקבלני כוח אדם, והכיר בזכותם לנהל משא-ומתן בעניין ואף לשבות כדי להגן על האינטרסים שלהם. בפרשת ארגון העובדים בעיריית תל אביב יפו, נשיא בית הדין השופט אדלר קבע אז: "בבואנו להפעיל את שיקול דעתנו, אנו מייחסים משקל ניכר לשינוי החד-צדדי במרקם יחסי העבודה במחלקת התברואה, שהינו מעין 'הפרטה' של חלק מעבודת המחלקה. הכנסת קבלנים פרטיים כדי לבצע עבודה שעד כה בוצעה על-ידי עובדי העירייה, מהווה איום ממשי על ארגון העובדים ועל העובדים... אין תֵמה בכך שארגון העובדים הגיב כפי שהגיב".

מושג השביתה קשור הדוקות למושג "סכסוך עבודה". מטבע הדברים סכסוך עבודה הוא מושג מעורפל שקשה לתחום את גבולותיו, שכן במובן מסוים כל מחלוקת, קטנה כגדולה, בין המעסיק לעובד יכולה להיחשב כסכסוך עבודה. רק כאשר מתגלע סכסוך עבודה, עולה על הפרק השביתה, בהיותה אחד מכלי ההתמודדות של העובדים עם סכסוך זה. מבחינה זו "השביתה היא סימפטום של סכסוך עבודה ולא הסכסוך עצמו".

בעוד שבעבר היו שני צדדים ברורים לעובדים ומעבידים והשביתה הפעילה לחץ על המעביד, כיום עם הרחבת השירותים הציבוריים, הנפגעים העיקריים הם צדדים שלישיים (הציבור). הציבור נהפך למין בן ערובה של השופטים. מעורבות צדדים שלישיים נעשתה קריטית יותר כי בכלכלה כיום, שביתה במוקדים מסוימים, השלכותיה יכולות להיות רחבות - כמו שביתת עובדי המכס, שדה תעופה, חברת החשמל, מים, מורים וכדומה. כיום יש התערבות משמעותית של המדינה. כמעביד - המדינה מספקת שירותים ציבוריים (בריאות, חינוך, ביטחון). במסגרת המדיניות הכלכלית שלה, לדוגמה מדיניות ההפרטה של נכסים ציבוריים לידי בעלים פרטיים -

יש לזה משמעות לגבי העובדים, כמו הפרטת הנמלים. ועוד. המדינה גם מעורבת בהספקת שירותים חיוניים כמו מים, חשמל, בית משפט, שירותי כבאות, משטרה - כלומר היא אחראית לספק את השירותים הללו. מעורבות המדינה גורמת לה שתהיה מעוניינת בהגבלת זכות השביתה כי היא פוגעת בתקציב ופוגעת ביכולת המדינה לספק את השירותים החיוניים לאזרחים.

תהליך נוסף שהתרחש בשנים האחרונות הוא "תהליך המישפוט" - כאשר סכסוכי העבודה הגיעו לבית המשפט, קבע ביהמ"ש את היקפה של זכות השביתה וגם האם העובדים יהיו חשופים לעונשים פליליים או תשלום ופיצוי נזיקין. באופן כללי ניתן לומר כי במדינות רבות מערכות ביהמ"ש נוטות להגביל את זכות השביתה.

בעיקרון, המשפט הישראלי אינו מטיל מגבלות רבות על השביתה הכלכלית מתוך התפיסה שההגנה על העובד מפני ניצול לרעה עולה בחשיבותה על הנזק הנגרם למעסיק. עם זאת, גם על השביתה הכלכלית מוטלות הגבלות מסוימות - במגזר הציבורי יותר מאשר במגזר פרטי - העשויות להיקבע בחקיקה, בתקנוני ארגוני העובדים, בהסכמים קיבוציים או בפסיקה המשפטית. מטרות השביתה העיקריות הן על-פי רוב-העלאת שכר או מניעת הפחתת שכר; השגת תנאים סוציאליים; מניעת פיטורים; שיפור בתנאי העבודה או מניעת הרעה בתנאי העבודה; שיפור תנאי הבטיחות ועוד.

הגבלות על החירות לשביתה:

חוק יישוב סכסוכי עבודה (1957) מחייב את הנוגעים בדבר למסור הודעה מוקדמת בכתב, 15 יום לפני כל שביתה או השבתה. את ההודעה מוסר נציג הארגון היציג לממונה הראשי על יחסי עבודה ולצד השני לסכסוך. הגבלות שמקורן בתקנון ארגון העובדים - יכולות להיות הוראות שקובעות מי הארגון המוסמך להכריז על שביתה ומהו ההליך להכרזתה. תקנון ההסתדרות אומר שאין לוועד אפשרות להכריז על שביתה בעצמו. הגבלות שמקורן בהסכמים קיבוציים- כאשר חותמים על הסכם קיבוצי יש התחייבות לשקט תעשייתי, והעובדים מתחייבים שלא לשבות בתקופת ההסכם, אם הם שובתים, הם מפרים את המגבלה על חירות השביתה.

השביתות שהתרחשו בשנים האחרונות, של עובדי המדינה והגופים הקשורים בה, שכללו את עובדי המדינה, עובדי נמלי הים והאוויר, ארגוני המורים ועוד, היו - הן מבחינת מספרן, הן מבחינת היקף העובדים שלקחו בהן חלק והן מבחינת הנזק שגרמו - עיקר הפעילות שהושבתה, אף ששובתים אלה נפגעו פחות מכל מגזר אחר מהמדיניות הכלכלית. נוסף על כך, השובתים לא הבטיחו מינימום סביר של שירות חיוני לציבור, ולפיכך עלו בממשלה ובכנסת יוזמות חקיקה להגבלת הזכות לשבות. שעניינן הגבלת חופש השביתה בישראל.

ומה קורה ברחבי העולם?

בשנים 1993-1980 נחקקה חקיקה מסועפת אשר החלה בתקופתה של מרגרט תאצ'ר, לשעבר ראש ממשלת בריטניה ואשר מחליפהּ ג'ון מייג'ור המשיך בה בדבקות. מגמת החקיקה הייתה לצמצם את חופש הפעולה של האיגודים המקצועיים תוך הטלת מגבלות על חופש השביתה. בבריטניה ישנם תנאים המגבילים את זכות השביתה בשירותים חיוניים: הבריאות, הדואר והטלפון, איסוף אשפה, סוחרי הים ועוד. שביתות המסכנות את שלום הציבור נחשבות לבלתי חוקיות, ויש ליישב את סכסוכי העבודה בדרכים אחרות. במקרים אחדים אף הופעלו אנשי צבא כדי לשבור שביתות בענפים אלו, על-פי תקנות לשעת חירום לדוגמה, בחודשים דצמבר 2002, ינואר-פברואר 2003, הייתה שביתה ממושכת של 55 אלף כבאים, אשר במהלכה נהרגו תשעה אזרחים בעקבות דליקות שפרצו בבתיהם. ממשלת בריטניה, בראשות טוני בלייר מנהיג הלייבור, גייסה 19 אלף אנשי צבא למלא את מקומם של הכבאים השובתים, הועלתה יוזמה לחקיקה שתאסור כליל שביתות של כבאים.

הסקירה הבינלאומית מחדדת את ההבדלים בין המגמה העולמית לבין המצב בישראל: בהשוואה למדיניות הרווחת בארצות אחרות, בישראל - בתי הדין לעבודה פועלים לצמצום המגבלות המוטלות על חירות השביתה, ולצמצום בכל הקשור למתן צווי מניעה כנגד שביתות.

החקיקה הקיימת בישראל והמנגנונים הפועלים בתחום יחסי העבודה לא מצליחים להפחית את מספר השביתות במשק, ומסתבר ההפך דווקא - מספר השביתות במגזר הציבורי היה נתון במגמת עלייה עד לשנים האחרונות. לכן, רצוי ללמוד מניסיונן של מדינות אחרות ומהטכניקות הרבות והמגוונות הנוהגות בהן למניעת שביתות ולהרגעת יחסי העבודה. למעשה, הפתרונות המופעלים בארצות אלה מאפשרים לריבון להתערב במצבים מיוחדים, תוך שמירת האיזון בין זכות היסוד של העובדים לשבות לבין הצורך בהספקה סדירה של חשמל, מים, שירותי בריאות ושירותים נוספים העונים על ההגדרה "חיוניים". הפקת לקחים ואימוץ פתרונות חדשים לטיפול בסכסוכי עבודה במגזר הציבורי הם הכרחיים.

המוסד לבוררות מוסכמת הוקם בעבר בקול תרועה רמה כגוף מעין ממלכתי, ובראשו הועמד השופט העליון בגמלאות צבי ברנזון, שבתפקידיו הציבוריים צבר ניסיון והערכה רבה בקרב המעסיקים וארגוני העובדים כאחד. לצדו מונו רשימת אישים מרשימה למדיי ממגוון עיסוקים מקצועיים וציבוריים כמו שופטים לשעבר, עורכי דין, אנשי ציבור, מומחים ליחסי עבודה וכלכלנים אנשי אקדמיה. אחת ההתחייבויות החשובות ביותר של הצדדים בהסכם היא להימנע מנקיטת אמצעי שביתות, עיצומים או השבתות. איסור זה חל על כל הצדדים הכפופים לסמכות המוסד לבוררות מוסכמת, במשך כל תחולת תוקפם של ההסכמים לקיום המוסד, התחייבות זו נועדה לשים קץ למכת השביתות והעיצומים, או לפחות להפחיתם באופן ניכר, ולהביא שקט תעשייתי במגזר הציבורי. אולם מטרה זו לא ממש הושגה.

כותב מאמר זה חקר את נושא יישום תהליך ההפרטה ומצב העובדים בישראל בעבודת הדוקטורט -עולה כי בהשוואה בין שתי תקופות עיקריות במגזר הציבורי בישראל: 1995-1985 לעומת 2009-1996, מבחינת מספר השביתות, בעשור הראשון של מחקר זה כ-65% מהשביתות התקיימו בהשוואה ל 35% מהשביתות שהתקיימו בעשור השני. אך בבואנו לבחון את מספר העובדים שיצאו לשביתה - 35% לעומת 67%, יחד עם מספר ימי העבודה שאבדו למשק - 27% לעומת 73% - נראה כי בעקבות השביתות הללו המגמה מתהפכת לכיוון העשור השני. מניתוח נתוני הסיבות הבולטות שבגינן יצאו העובדים לשבות במהלך תקופת המחקר, עולה כי הסיבה הבולטת ביותר לקיומה של שביתה הוא הסכם עבודה - כ-45% בממוצע במהלך השנים.

במקום השני - תביעת שכר והטבות של העובדים, כ-27% בממוצע, והסיבה השלישית - שינויים ארגוניים, כ-8% בממוצע. בחלקה הראשון של תקופת המחקר התקיימו בישראל שביתות רבות מאוד לעומת חלקה השני של תקופת המחקר. אך כשמשווים מבחינת מספר השובתים שהשתתפו בשביתות או מבחינת מספר ימי העבודה שאבדו למשק - המגמה מתהפכת לכיוון העשור האחרון. והמסקנה הראשונה מתוך ניתוח השביתות במגזר הציבורי היא- שמומלץ לדון עם העובדים ונציגיהם ולשתפם יותר בהליכי קבלת החלטות הקשורים ליישום רפורמות שתוצאותיהן ישפיעו לרעה על העובדים מחד, ומאידך שהציבור היה יוצא נשכר אילו הרחיבה הממשלה את החקיקה הקיימת כדי לאסור שביתות בשירותים חיוניים.

חופש השביתה הוא זכות לגיטימית של העובדים, הנגזרת מחירויות היסוד של האדם. ואולם כאשר מדובר בשירותים חיוניים הנשלטים על-ידי מונופולים ממשלתיים ואשר עלולים לסכן את החיים, הביטחון האישי או הבריאות של האוכלוסיה, יש לשקול מגבלות גם על זכות זו. שביתות בשירותים אלו גורמות נזקים ופגיעה קשה מדיי לציבור, למשק ולכלכלה, ולשיבוש סדרי החיים התקינים במדינה, ועל כן יש לשקול להנהיג בהם בוררות חובה.

שביתות מתנהלות על-פי הכללים האופייניים להם. הן מביאות למצב שבו בגלל עימות בין שני צדדים - מפסיד גם צד שלישי, ציבור הלקוחות. תוחלת הקיום של שביתות מותנית בכוח הפוליטי הנמצא בידי השובתים, בידי מושאי השביתה ובמידת הנחרצות של הצדדים, זהו משחק כוחות בין השובתים, מושאי השביתה וכלל הציבור. אם השביתה נמשכת ימים אחדים הרי שמשחק הכוחות בין הגורמים השונים מצומצם, אך אם השביתה ארוכה מתפתח משחק כוחות בין השחקנים הפועלים, בייחוד בין השובתים לבין מושאי השביתה תוך עליות ומורדות בעוצמתם הפוליטית של נושאי המשרות הבכירות אצל הצדדים המתעמתים. כאן יכולים להיכנס למשחק הפוליטי שיקולי קואליציה ואופוזיציה כאשר כל אחד תופס צד. לעתים נמצא כי "המשחק" נשאר כשהיה, רק שהשלטון מתחלף והמפלגות שוב תופסות צד במאבק.

כאן חשוב להזכיר את נאומו של שר העבודה והרווחה בפני חברי האגודה לחקר יחסי העבודה בישראל (2001), בנושא השביתות:" הזדעזעתי להיווכח כי חלה החרפה בימי העבודה שאבדו למשק כתוצאה מהשביתות. למעלה משני מיליון ימי עבודה אבדו למשק בשנה זו... זהו נתון מכאיב שהמשק לא יוכל לשאתו זמן רב. מהנתונים עולה כי רוב השביתות היו על-רקע תביעות שכר וחידוש הסכמי עבודה ורובן מתמקדות במגזר הציבורי... <בתום לב ניתן היה להפחית את הנזק שנגרם למשק... גישה זו של הידברות אינה באה לפגוע בזכותם של העובדים לשבות, ברור לכולנו כי מעצם מהותם של יחסי העבודה הקיבוציים ומההכרה שלנו בחופש ההתאגדות ובמו"מ קיבוצי נובעת זכותם של העובדים לשבות... אני חוזר על קריאתי להידברות בין הממשלה, ההסתדרות והמעסיקים על-מנת להשיג יותר צדק חברתי - הידברות עניינית, קבלת הכרעות באופן דמוקרטי על-מנת להעלות את רף הסטנדרטים במערכת יחסי העבודה בישראל".

כאמור, זכות השביתה אינה מטרה בפני עצמה אלא אמצעי להבטחת יכולת העובדים להגן על עצמם בשוק עבודה בלתי שוויוני, לנהל יחסי עבודה מאורגנים ולממש את החופש להתאגדות. ככל זכות אחרת, גם זכות השביתה איננה זכות מוחלטת, וגבולותיה הלגיטימיים נתונים לדיון.

הגבלות ותנאים מקדימים לשביתה: קביעת תנאים מקדימים לשביתה נועדה לאפשר מיצוי דרכי מאבק ומשא-ומתן לפני הפסקת עבודה וגרימת נזק למשק, הנחשבת צעד חריף. ריבוי תנאים מקדימים, כגון תקופת צינון ארוכה, קיום הצבעה של כל העובדים השובתים, עשוי להביא לשתי תופעות: (1) צמצום מהותי של השימוש בכלי השביתה (ריבוי מגבלות מנהליות עשוי להפוך למגבלה מהותית); (2) שימוש יתר בכלי השביתה בשל פגיעה במעמד המחייב של הנהגת ארגון העובדים וצמצום יכולת ההנהגה לרסן את העובדים (או ארגוני העובדים העצמאיים) במשא-ומתן מול המעביד.

האיזון הראוי בין זכות העובדים להגנה ובין זכות הציבור הרחב שלא להיפגע מנזקי השביתה: יש הטוענים כי מעמדם של העובדים המאוגדים נחלש בשנים האחרונות, ולכן השימוש בשביתה ככלי להפעלת לחץ על קובעי המדיניות נעשה שכיח יותר ו"מורגש" יותר בציבור הרחב. מצד אחר, שימוש גובר בכלי השביתה גורם לפגיעה בציבור הרחב ולנזקים כלכליים למשק, המביאים בתורם לגידול ההתנגדות הציבורית ולערעור הלגיטימיות של השביתה. אפקטיביות של מנגנונים חלופיים למנגנון השביתה: אחת האפשרויות לצמצם את השימוש בכלי השביתה הוא ליצור כלים חלופיים ליישוב סכסוכים ולחייב שימוש בהם לפני הכרזת שביתה, כגון בוררות, הסדרי פשרה וגישור. אין עוררין על חשיבותה של השביתה כזכות דמוקרטית ועל היותה כלי חיוני להגנה על העובדים מפני ניצול או כדי להביע מחאה נגד עוולות. עם זאת מן הראוי לזכור שכל שביתה נושאת עמה גם מחירים לא פשוטים - אם כלכליים ואם כאלה הנוגעים ליחסי עובד-מעביד. מכאן שריבוי השביתות בישראל ותכיפותן עשויים להצביע מצד אחד על חוזקה של הדמוקרטיה הישראלית השומרת על זכויות עובדיה, אבל מן הצד האחר על תפקוד לקוי של מערכת יחסי העבודה, על ניצול ציני של זכות השביתה בידי מחזיקיה.

מידת שיתוף הפעולה בין ארגון העובדים ובין הממשל היא חשובה מאוד, כאשר לארגון העובדים יש השפעה רבה על מדיניות הממשלה וכאשר דפוסי העבודה בקביעת יחסי העבודה מאופיינים בשיתוף פעולה, סביר להניח שהשימוש בכלי השביתה נגד הריבון כמעסיק יהיה מצומצם. יש להניח כי ההסכמה על הקמתו של פורום השולחן העגול בממשלת נתניהו בהשתתפות הממשלה, נציגי המעסיקים והסתדרות הכללית, תרמה תרומה ניכרת ליציבות שלא נראתה עד כה במערכת יחסי העבודה בישראל. קיימת הידברות יעילה ואפקטיבית יותר בין המעסיקים, ההסתדרות והממשלה סביב "השולחן העגול", והתוצאות נראות בשטח.

כאשר קיימת אפוא הידברות אמיתית עם נציגי העובדים, חלק ניכר מהסכסוכים נפתרים סביב שולחן המו"מ ולא באמצעות שביתות וסכסוכי עבודה הגורמים נזק למשק. כאן מתחזקת השערת המחקר של כותב מאמר זה, שאם יתייעצו או יעדכנו את העובדים ונציגיהם במהלכים השונים תוך עידוד הידברות הדדית, לא רק שתקטן התנגדותם למהלכי הממשלה אלא במידה מסוימת הם יכולים לשתף פעולה באופן יעיל יותר מבעבר.