אין מנוחה בנחלה

עסקינן בערעור מינהלי על החלטת ועדת הערר מ-24.12.13, אשר דחתה את עררו של המערער על החלטת הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים, אשר סירבה ליתן לו פטור מהיטל השבחה למקרקעין הנכללים באזור שיקום, כמשמעותו בחוק בינוי ופינוי איזורי שיקום, התשכ"ה-1965, בהתאם לסעיף 19(ב)(3) לתוספת השלישית לחוק.

המערער, עו"ד אלון דיסקין, הוא הבעלים הרשום של נכס המצוי ברח' באר שבע 37, שכונת נחלאות, ירושלים. על חלקה זו מצוי מבנה מגורים ישן, השוכן באזור שהוכרז כאזור שיקום. המערער הגיש לוועדה המקומית בקשה להיתר לבנייה נוספת בהתאם לתוכנית החלה באיזור, במאוחד עם הקלה הנוגעת לגג רעפים. אלה אושרו לו ובהתאם הוצאה לו דרישה לתשלום היטל השבחה.

המערער טען, כי הוא זכאי לפטור מהיטל השבחה, לפי סעיף 19(ב)(3) לחוק, שכן מקרקעיו נכללים באזור שיקום. הוועדה המקומית השיבה לו, כי אינו זכאי לפטור, משום שחוק בינוי ופינוי לא יושם בהתייחס לשכונת נחלאות וכי יש לגזור גזירה שווה מפס"ד רע"א 10472/07 (דאהוד נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה מבוא העמקים). שם בו נקבע (ביחס לפטור מכוח סעיף 19(ב)(5) לחוק), כי לאור העובדה שההסדר שנקבע בחוק פינוי ובינוי הוא בבחינת "אות מתה", הרי שהמנגנון הפנימי בסעיף הפטור קרס, באופן שהופך אותו לבלתי מעשי.

ועדת הערר דחתה את עמדת המערער וקבעה, כי אין להעניק לו את הפטור, משום שהקישה בין הפרשנות שניתנה בפסיקה לסעיף 19(ב)(1) לפטור שבנדון, בקובעה, כי לשני הפטורים מספר עקרונות משותפים: היותם "אות מתה" לאור אי-יישום מכלול המנגנון של השיקום הנדרש בחוק איזורי השיקום; היותם בעלי תכלית דומה של שיקום שכונות מגורים; והיות ההלכה הפסוקה השוררת כיום לפיה אין ליתן פטור לשיקום שכונות לבנייה חדשה, אלא רק להרחבת דירה קיימת.

עוד קבעה ועדת הערר, כי העובדה שהמערער בחר לבקש את ההיתר וההקלה במאוחד, היא זו שמנעה ממנו את קבלת הפטור. עצם העובדה שסדר פעולות שונה מניב תוצאה שונה מבחינת מיסוי בכלל והיטל השבחה בפרט, אינו זר במשפט הישראלי, כך שבמקרים רבים תוצאה סופית זהה תוליד חיוב אחר לגמרי במס.


השלכה מעניין דאהוד


על כך הוגש הערעור לבית המשפט המחוזי. נשיא בית המשפט, דוד חשין, ציין, כי ההכרעה בערעור דורשת מענה על שתי שאלות: האם החלת עניין דאהוד משמעותה שסעיף 19(ב)(3) אינו ישים ומהווה "אות מתה" בספר החוקים? ככל שהתשובה שלילית, האם הסעיף הנ"ל מעניק פטור מהיטל השבחה במקרה דנן, בו מבקש המערער לבנות יחידות דיור נוספות על הנכס הקיים.

בית המשפט בחן את עניין דאהוד, שם קבע השופט אליקים רובינשטיין, כי סעיף 19(ב)(5) אינו ישים בשל הצטברותם של שלושה טעמים. האחד: שינוי בשיטת הזכאות של משרד השיכון; השני: השינוי הביא לקריסת מנגנון האיזון הפנימי שבהוראת הפטור; השלישי, בנסיבות העניין, אין בכוחה של פרשנות תכליתית להתגבר על שינוי הנסיבות שנוצר עקב השינוי במדיניות. על כן קבע בית המשפט המחוזי, כי לאור הנסיבות השונות שבבסיס שני המקרים, לא ניתן להסיק מעניין דאהוד לענייננו.

בית המשפט הבהיר, כי בעניין דאהוד הודגש, כי היה זה שינוי המדיניות של משרד הפנים אשר הפר את האיזון הפנימי בהוראת הפטור שנקבעה בסעיף 19(ב)(5) ובכך הפך אותו ל"אות מתה". בחינת העובדות הרלוונטיות במקרה דנן מראה לעומת זאת, כי העדר פעולת הרשויות המנהליות ליישום חוק בינוי ופינוי אינו מהווה שינוי מדיניות, העשוי ללמדנו, כי נוצרה חריגה מהאיזון הפנימי שבסעיף 19(ב)(3), באופן המצדיק את היעדר יישומו.


תכלית סוציאלית


עם זאת, ביחס למתן פטור מהיטל השבחה בגין בניית דירות חדשות, ציין בית המשפט, כי אין לאבחן בין לשונו ותכליתו של סעיף 19(ב)(1) הנוקט במילה "מצויים", לעומת סעיף 19(ב)(3) הנוקט במילה "נכללים". כפי שמסקנת בית המשפט העליון בעניין עמאש הייתה שפרשנותו התכליתית של סעיף 19(ב)(1) מחייבת להחריג מתחולתו בנייה חדשה, כך גם צריך להיות ביחס לפטור בסעיף 19(ב)(3). זאת, על-אף שבענייננו המערער ביקש להוסיף יחידות דיור על מבנה קיים, בעוד שבעניין מעאש דובר במגרש ריק; ומשום שבשני המקרים התכלית הסובייקטיבית אשר בבסיס החקיקה היא תכלית סוציאלית. בשני המקרים מדובר בחיקוק שמטרתו למנוע היווצרות כיסי עוני ונחשלות.

על בסיס האמור לעיל, ולאחר שקבע שבקשתו של המערער בבחינת "בנייה חדשה", דחה בית המשפט את הערעור. הנשיא חשין ציין, כי ביחס למועד הגשת הבקשה להיתר, הרי שלסדר הדברים והמועדים חשיבות רבה בדיני המס ולא ניתן לפטור את המערער מהיטל השבחה, משבחר לפעול בסדר שבחר.


שתי הערות


בית המשפט התלבט בפסק-דינו לגבי ההכרעה, שכן לדבריו נוסח החוק "סובל" לכאורה את שתי הפרשנויות, אבל בסופו של דבר בחר, ברוח פסיקות בית המשפט העליון, לדחות את עמדת הנישום ולחייב בהיטל, שכן לדבריו מדובר בפטור סוציאלי.

נציין, כי בניגוד להכרעה זו, ניתן בימים אלו פסק-דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב מפי השופטת רות רונן (עמ"נ 40022-02-14 אברהם שלו נ' ועדה מקומית לתכנון ובנייה חולון) בו קבע בית המשפט, כי אין מקום ל"חקיקה שיפוטית" שאינה נובעת מסעיף החוק, וכי הפרשנות צריכה להיות לטובת הנישום. לדברי השופטת רונן, גם אם היה רצון לבחון מצב סוציאלי, הרי שמצב כלכלי בימינו אינו נבחן אך ורק על-פי מספר הדירות שבבעלות נישום, ויכול להיבחן על-ידי בחינות שונות ורחבות.