משטר סמכותי של שלטון יחיד

הפרדת רשויות חיונית לדמוקרטיה. ללא הפרדת רשויות עשויה רשות אחת - ובראש ובראשונה הרשות המבצעת - להשתלט ולקחת לידיה את כל הכוח. יש מארג של מנגנונים שנועדו למנוע ניצול לרעה של הכוח על-ידי אחת הרשויות. ההבנה המודרנית של הפרדת רשויות – בשונה מהבנתה ההיסטורית מאז ימי מונטסקיה – רואה בהפרדת רשויות דרישה של בלמים ואיזונים (checks and balances). על-פי תפיסה זו שלוש הן הרשויות השלטוניות: הרשות המחוקקת, הרשות המבצעת והרשות השופטת.

בין רשויות אלה צריכים להתקיים בלמים (Check) ובעיקר כפיפות לחוק, כדי שאף רשות לא תוכל לעשות ככל העולה על רוחה: הממשלה אינה כל יכולה, עליה לפעול על-פי חוקי היסוד, חוקי הכנסת ופסקי הדין של בתי המשפט; גם הכנסת אינה כל יכולה, גם עליה לפעול על-פי חוקי היסוד ופסקי הדין של בתי המשפט; וכמובן גם בית המשפט אינו כל יכול, שכן הוא מוגבל בסמכויותיו על-ידי חוקים וחוקי היסוד.

בין שלוש הרשויות צריך להתקיים איזון. הממשלה נופלת כשאין לה אמון של הכנסת וכשהאופוזיציה יכולה להציג ממשלה הנהנית מאמון הכנסת; הכנסת מתפזרת עם התפטרות ראש הממשלה. השופטים נבחרים על-ידי ועדת מינויים בה מיוצגות גם שתי הרשויות השלטוניות האחרות.

עקרון הפרדת הרשויות המבטא בלמים ואיזונים סבל בישראל מאז קום המדינה. עקרון זה התמוטט לחלוטין בימינו אלו. דבר זה מתבטא במספר תופעות:

א. הכנסת חדלה לבקר את הממשלה. הממשלה שולטת בכנסת. שיטת הבחירות היחסית שלנו, המשמעת הקואליציונית והמשטר הקואליציוני המעניק כוח רב יחסית לקבוצות מיעוט - כל אלה הביאו את ההשתלטות של הממשלה על הכנסת ועל החקיקה של הכנסת.

כך, למשל, הממשלה קובעת, הלכה למעשה, את ההרכב של ועדות הכנסת. אם יושב-ראש הוועדה או חבר כנסת יפעל בכנסת באופן עצמאי, הממשלה יכולה להחליפו באחר או לדאוג להקמתה של ועדה חדשה בראשות ח"כ הפועל לפי הוראותיה. העם בחר את הכנסת, אך הממשלה שולטת בכנסת. ניתן לספור על אצבעות יד אחת את המקרים בהם לאחרונה חבר כנסת מהקואליציה הביע עמדה פוליטית בניגוד לעמדת הממשלה, או הצביע יחד עם האופוזיציה.

ב. ראש הממשלה שולט בחברי הממשלה. מנחם בגין היה אומר כי כראש ממשלה הוא ראשון בין שווים. הוא הסביר: "הם רואים אותי כראשון ואני רואה אותם שווים לי". ימים אלה חלפו ועברו. ראש הממשלה של היום רואה עצמו ראשון, והוא אינו רואה את השרים כשווים לו. לתפיסתו, הוא שממנה אותם, וביכולתו לפטר אותם.

בפועל החלטות הממשלה הן בדרך כלל החלטות ראש הממשלה, להן ניתנת כדבר שבשגרה הסכמת הממשלה. כך למשל, למרות שמספר שרים הביעו עמדה שתומכת בהקמת ועדת חקירה ממלכתית לפי החוק הקיים, ראש הממשלה החליט אחרת וכל השרים התיישרו לפי החלטה זו.

ג. כאשר אנחנו מחברים את שתי התופעות עליהן עמדתי – השתלטות הממשלה על הכנסת, והשתלטות ראש הממשלה על הממשלה – אנחנו מגיעים לתחתית של ההתדרדרות שלנו. כלומר, למשטר סמכותי של שלטון יחיד. ראש הממשלה - השולט בממשלה - השולטת בכנסת - שולט, הלכה למעשה לבדו במדינה.

מי שיכול לכאורה למנוע תופעה זו היא הרשות השופטת. זהו תפקידה. עליה להבטיח כי הרשות המבצעת והרשות המחוקקת יפעלו במסגרת סמכותן ולא יחרגו מהן. תפקיד השופטים הוא בין השאר להגן על הדמוקרטיה. הכנסת, הממשלה וראש הממשלה יודעים זאת. מה הם עושים במצב דברים זה? הם מחפשים דרכים להשתלט על השופטים, ולמנות שופטים "משלנו". בכך נפגעת קשות העצמאות האישית והמוסדית של השופטים.

הממשלה עושה זאת בדרכים שונות. כך למשל, הם משנים את שיטת מינוי השופטים – בעיקר לבית המשפט העליון. בשיטה החדשה הפוליטיקאים הם שימנו את השופטים. ועל-פי המציאות הישראלית עליה עמדתי, בסופו של יום מי שיוכל למנות את השופטים כרצונו, הוא ראש הממשלה, והשופטים שימונו יהיו לפי המצופה - השופטים שיממשו את האינטרסים של השלטון.

שרי הממשלה מפגינים זלזול ברשות השופטת. יש קריאה שלא לקיים פסקי דין, השתלחות בשופטים ודה-לגיטימציה עקבית של הרשות השופטת. מעצם מהותו של בית המשפט כמי שמגן על זכויות האדם, על הפרט ועל המיעוט מפני החלטות הרוב, הוא נמצא במתח תמידי עם הרשויות האחרות. זהו מתח בריא ורצוי שעליו מבוססת הדמוקרטיה. כל הרשויות אחראיות לוודא שהמתח ימשיך להיות בריא ושיהיה דיאלוג בין הרשויות. היום אין דיאלוג יש מונולוג ויש שבירת כלים.

לרשות השופטת יש נשיא. הוא נבחר כדת וכדין. פגיעה בו היא פגיעה ברשות השופטת כולה. אם כך – הבה נפגע בו. לא נכנה אותו "הנשיא" עמית, אלא "השופט" עמית. מבחינת הממשלה, אין לבית המשפט נשיא, ואין לרשות השופטת ראש, ומי שקורא לעצמו נשיא הוא לדבריה שמאלן שאין להאמין באובייקטיביות שלו. ממילא אין לסמוך עליו בפעילותו כנשיא. על כן אין להכיר בסמכותו למנות את חבריה של ועדת החקירה הממלכתית. ליצחק עמית אומר: חזק ואמץ; אל תיכנע; אתה הנשיא של בית המשפט העליון, ויש לנו אמון מלא בך כשופט וכנשיא.

להרס עקרון הפרדת הרשויות, ופגיעה בעצמאות השופטים, השפעות שליליות על המרכיבים האחרים של הדמוקרטיה. כך למשל, בדמוקרטיה הרשות המבצעת, הממשלה, היא נאמן של הציבור. על הממשלה לפעול לטובת הציבור. על איש השלטון לפעול – וכך כתבתי באחד מפסקי הדין – "בהגינות, ביושר, מתוך שיקולים עניינים בלבד ובסבירות". על בסיס זה נבנה כל המשפט המינהלי שלנו, הקובע את אופן הפעלתה של הסמכות המינהלית.

כל אלה נעלמו ואינם עוד. השאלה היחידה המעניינת את השרים היא השאלה הפורמלית האם החוק העניק להם סמכות. ברגע שהסמכות ניתנה, הם יכולים להפעילה כרצונם. לטענתם יש להם שיקול דעת מוחלט, טענה שכבר לפני 60 שנה נדחתה על-ידי בית המשפט העליון. במדינה דמוקרטית אין לאף רשות שיקול דעת מוחלט.

המשפט המינהלי – אחד מיצירות הפאר של המשפט הציבורי הישראלי – לא קיים עוד, וכל שנשאר זו רק שאלת הסמכות הפורמלית. כך למשל, שר המשפטים לא מכנס את הוועדה למינוי שופטים לבית המשפט העליון, כל עוד הוא לא שוכנע שהיא תמנה את המינויים שהוא רוצה בהם. מבחינת הממשלה הנוכחית – המשפט המינהלי הוא חלק מה"דיפ סטייט" שנגדו יש להילחם.

בבסיס הדמוקרטיה עומד הפרט, האדם. על זכויותיו מגן בית המשפט העצמאי. הוא מבצרו של הפרט. כאשר בית המשפט הוא "משלנו", לא תהא הגנה על זכותו של הפרט. שלטון הרוב עלול להפוך לעריצות הרוב.

היועצת המשפטית לממשלה ומערך היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה הם עוד נדבך קריטי בדמוקרטיה. הם מגיני האינטרס הציבורי. הם שומרי הסף, ועליהם לוודא שכללי המשפט המינהלי והחוקתי מתקיימים ושהחוק לא נרמס.

הממשלה הנוכחית פועלת לחוקק חוקים שיפרקו את תפקיד היועצת המשפטית לממשלה ואת עצמאות היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה, הממשלה חותרת תחת התפקיד של היועצת המשפטית לממשלה. היא ניסתה לפטר בהליך לא חוקי את היועצת המשפטית ולבחור יועץ משפטי לממשלה שהוא "משלנו". לשם כך נהרס לא רק הבג"ץ אלא גם הייעוץ המשפטי לממשלה, גם הוא אחד ממוסדות הפאר של השיטה המשפטית הישראלית.

כל עוד תהליך הרס זה לא הסתיים, נמרר את חייה של היועצת המשפטית לממשלה, גלי מיארה, העומדת על משמר הדמוקרטיה שלנו. עמדי בעוז על משמר חיינו הדמוקרטיים המשיכי כפי שאת עושה כיום. בלעדייך היכן היינו?

במבט כללי על החברה הישראלית של היום, היא מתאפיינת לדעתי בקרע עמוק. איננו מקשיבים עוד לעמדת זולתנו. די לנו בזהותו של הטוען כדי לדחות את טיעוניו. הדיון הציבורי אינו ענייני עוד. הקיטוב מסוכן לדמוקרטיה. הוא מגביר את המתח בין הרשויות והוא מעצים את התחושה של "משחק סכום אפס": כשאחד זוכה, האחר מפסיד. משתרשת האמונה שההצלחה של אחד תלויה בהפסד של האחר. הקיטוב משבש את האפשרות להגיע להחלטות בהסכמה. חברה מקוטבת היא חברה שמאבדת את החוסן שלה להתמודד עם איומים.

האמנה החברתית שעמדה ביסוד המדינה מאז הקמתה - הופרה. ביסוד האמנה החברתית מונחת התפיסה, כי האזרחים נותנים את הכוח לשליט כדי שיגן עליהם ויפעל לטובת הכלל. במציאות שלנו יש אמירה ברורה שהשליטים פועלים לטובת אינטרסים מגזריים. האמנה החברתית היא גם שורה של הסכמות, נורמות, דרכי התנהלות ומנהגים משפטיים שמאפשרים לנו לחיות ביחד. היא ההבנה שחיים בחברה הם תמיד ויתור ומו"מ – כל אלו נרמסים באלימות.

הכרזת העצמאות אינה מבטאת עוד את ערכינו המשותפים. אזרחינו הערבים – שעל-פי הכרזת העצמאות זכאים לאזרחות מלאה ושווה –מופלים וחשופים לבריונות שהמשטרה אינה מצליחה משום מה להכחידה. הממלכתיות הישראלית נתפסת בעיני ראש הממשלה כ"דיפ סטייט" שיש להילחם בו.

את הממלכתיות והאחדות החליפו המפלגתיות והבדלנות. את השוויון בנטל המלחמה החליפה העסקה הפוליטית המנציחה את ההבחנה בין דם לדם, ומשחררת אוכלוסייה שלמה של חרדים גם אם תורתם אינה אומנותם, מחובת הנשיאה בנטל. שוב איננו מדינה שערכיה הם ערכים יהודיים ודמוקרטיים.

היחס בין הדרג הפוליטי לבין הצבא, המשטרה והשב"כ, השתבש לחלוטין. ראש הממשלה רואה עצמו מוסמך להורות לדרג הביצועי כיצד עליו לפעול בכל אחת מהזירות. היחס למפגינים הוא כאל עבריינים. אני חושב שכבר איננו אזרחים, אלא נתינים.

האולם של בית המשפט הפך להיות כיכר להפגנה. המרחק בין הפגנה באולם בית המשפט, לבין התפרצות לבית המשפט וללשכות השופטים אינו רב. במדינה דמוקרטית לתקשורת חופשית בעלת גוונים שונים, תפקיד חשוב מאין כמותו. אני רואה סכנה רבה בהצעות השונות לסגור אמצעי תקשורת או להשתלט עליהם. אנו מצויים במדרון ושוב איננו אותה דמוקרטיה שהיינו בעבר.

עמדתי על שורה ארוכה של פעולות שמדרדרות את החברה שלנו ומקעקעות את הדמוקרטיה שלנו. אני חושב שיש כאן אסטרטגיה. אסטרטגיה של שיטפון – מגיני הדמוקרטיה בונים סכר במקום אחד, סותמים חור (בבג"ץ, בביטול מינוי, בחקירה במח"ש) – אבל יש אינסוף חורים. זו מדיניות שבסופו של דבר מתישה את הציבור ואת שומרי הסף ומקעקעת את יכולתם להגן על הדמוקרטיה.

האם ניתן לעצור התדרדרות זו? האם בכוחנו להגן על הדמוקרטיה השברירית שלנו? אני יודע ששאלה זו מטרידה את כולנו.

לדעתי ניתן לעצור את ההתדרדרות שלנו מדמוקרטיה מהותית לדמוקרטיה פורמלית, מדמוקרטיה ליברלית למשטר מסוג אחר. מי שיכול לעשות זאת, הוא העם. בית המשפט, בכוחותיו הוא בלבד, לא יוכל לאורך זמן למנוע את ההתדרדרות שלנו. בית המשפט לא יוכל להגן על הכרזת העצמאות ועל האמנה החברתית שלנו אם העם אינו רוצה בהן.

אבל העם יכול לעצור את ההתדרדרות – העם יכול לעשות זאת בשיח ציבורי ער, בהתארגנויות אזרחיות, בהפגנות. חשוב שהעם יגן על בית המשפט ועל שומרי הסף. חשוב שהתקשורת תדון בסוגיות המהותיות מתוך ראייה רחבה.

חשוב שהמפלגות שמתמודדות בבחירות, יתחייבו שיעצרו את ההפיכה המשטרית ויפעלו לביטול חוקים והסדרים שפוגעים בדמוקרטיה. עליהן להתחייב שיפעלו להגן על בית המשפט, על מערכת המשפט ועל שומרי הסף. עליהן להתחייב שינהגו על-פי כללי המשפט המינהלי, ושידאגו לאיזון ראוי של עקרונות היסוד של המדינה כיהודית ודמוקרטית ולהשלמת המפעל החוקתי כדי לבצר את המבנה החוקתי שלנו. בכך תקוים ההבטחה שניתנה בהכרזת העצמאות לכונן חוקה.

וכמובן העם יוכל לעשות כן בבחירות כלליות, שוויוניות וחשאיות. וגם אנו – כל אחד מאיתנו – נפעל כל אחד בתחומו לביסוסה מחדש של האמנה החברתית שלנו המבוססת על הכרזת העצמאות ועל ערכיה של מדינה יהודית ודמוקרטית, ועל הממלכתיות שאפיינה אותנו.