האם הממשלה מציעה שרק רה"מ יוכל להכריז על מלחמה

הוועדה המשותפת לוועדת החוץ והביטחון ולוועדת החוקה, חוק ומשפט, בראשות ח"כ אבי דיכטר החלה (יום ב', 9.7.18), בדיוני ההכנה לקריאות שנייה ושלישית של הצעת חוק יסוד: הממשלה (תיקון מס' 7), אשר מציעה לבטל את הדרישה למניין כלשהו בוועדת השרים בעת החלטה על הכרזת מלחמה או על נקיטת פעולה צבאית משמעותית, העלולה להוביל, ברמת הסתברות קרובה לוודאי, למלחמה, וכן את הסייג לדרישה זו.

כזכור, ב-30.04.18 אישרה מליאת הכנסת תיקון לסעיף 40 לחוק יסוד: הממשלה הקובע כי לא רק פתיחה במלחמה תבוצע מכוח החלטת ממשלה, אלא גם נקיטת פעולה צבאית משמעותית העלולה להוביל, ברמת הסתברות קרובה לוודאי, למלחמה, תהיה מכוח החלטת ממשלה גם כן.

עם זאת, התיקון איפשר לממשלה להחליט על אצילת סמכותה זו לוועדת שרים, וזו תפעיל את סמכותה רק אם מצא ראש הממשלה כי היא נדרשת לכך, במקום כלל הממשלה, מטעמים של ביטחון המדינה ויחסי החוץ שלה, לרבות טעמי סודיות הכרוכים בהם. התיקון לחוק הממשלה, אשר אושר גם הוא באותו מועד, קבע כי ועדת השרים לנושאים אלה, לה יכולה הממשלה לאצול את סמכותה, היא ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (הקבינט).

עוד אישרה מליאת הכנסת, באותו מועד, את סעיף 40א(2) הקובע כי "אצלה הממשלה את סמכותה כאמור..., יהיה המניין החוקי לקבלת ההחלטה בוועדת השרים מחצית מחברי הממשלה המכהנים בוועדה; ואולם בנסיבות קיצוניות ומנימוקים שיירשמו, ואם הדבר הכרחי מטעמי דחיפות שאינם מאפשרים לכנס את המניין החוקי האמור, רשאים ראש הממשלה ושר הביטחון לקבל את ההחלטה במניין חוקי מצומצם יותר". הצעת החוק בה החלה היום הוועדה לדון מציעה לבטל סעיף זה ובכך למחוק את הדרישה למניין חברים בקבינט בעת קבלת החלטה כאמור.

יו"ר הוועדה פתח את הדיון ואמר: "אנו דנים היום בהצעת חוק המבקשת לתקן את מה שאושר בכנסת. הצעת הממשלה מבקשת להוריד את הדרישה למספר חברים מינימלי, קוורום בשפתנו, מחד-גיסא, ואת הסייג לכך שבנסיבות חריגות יהיה אפשר לקבל את ההחלטה שלא בקוורום. המשמעות של הצעת הממשלה כיום היא שלא ייקבע שום הרכב מינימלי, ואדם אחד, קרי ראש הממשלה, יוכל להחליט על יציאה למלחמה. אנו מבקש לשמוע את המשפטנים תחילה אם אכן לפי החוק המוצע, ראש ממשלה בישראל יכול להחליט על יציאה למלחמה לבדו?"

עו"ד ענת אסיף, מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים: "הממשלה הצליחה לשכנע בדיונים הקודמים, כי אם דורשים קוורום, אז אין ברירה אלא גם לקבוע לו חריג, אשר יאפשר גמישות בנסיבות חריגות דווקא במקרים חשובים מעין אלה. הממשלה עתה סבורה כי נכון יהיה לשוב לאופן ההתנהלות וקבלת ההחלטות הסבירה, הכפופה לכללי המשפטי המנהלי, כמו בכל החלטה משמעותית שמקבלים הממשלה או הקבינט. התשובה לשאלת יו"ר הוועדה מתחלקת לשלושה חלקים: 1. כאשר אין קוורום, הצעת החוק מאפשרת יצאה למלחמה בהחלטת יחיד. 2. גם לפני התיקון הדבר היה אפשרי, כי ההחלטה הייתה בסמכות הממשלה, בה אין דרישה לקוורום בעת קבלת החלטות. 3. בכל המקרים קיימת המטרייה של המשפט המנהלי ומבחן הסבירות לגבי כל החלטה".

ח"כ בני בגין (הליכוד): "כידוע, יש לי כבוד רב למערכת המשפט, אבל בנושא זה אני מציע להשתחרר מהשיקולים המשפטיים. סבירותן, בדיעבד, של ההחלטות תהיה נתונה למשפט הציבור וההיסטוריה. אם ראש הממשלה סבור שדי לו בכתפיו הצרות כדאי לצאת למלחמה, הרי שאם זה מצליח איש לא יערער על ההחלטה, ואם הוא נכשל, אז הכישלון כולו על כתפיו, על כל המשמעויות".

ח"כ עפר שלח (יש עתיד): "סוגיית הקוורום עלתה בדיוניים בתיקון הקודם לא בגלל תרחישי הקיצון, אלא בגלל החשיבות לייצוגיות בעת קבלת החלטה שכזו. הקבינט הוא מטבעו גוף מצומצם, שלא מקיף אפילו את המפה הקואליציונית, שלא לדבר על המפה הפוליטית המלאה. ברור לכולנו שמדובר בהחלטה כבדה, שמראשית ימי המדינה הרצון והשאיפה הוא שתגיע מבסיס הסכמה רחב ככל שאפשר. אני אצביע בעד ההצעה הזו, שעדיפה בעיניי עשרות מונים על מה שאושר במליאה, אבל מבקש לדון שוב האם לא ניתן למצוא פתרון, שיחייב קבלת החלטה כזו ע"י משקל סגולי וייצוגי מסוים של אנשים בדרג המדיני? הנוסח הקיים בחוק מאפשר יציאה למלחמה בהחלטת יחיד, בסיטואציה הלא חריגה שראש הממשלה הוא גם שר הביטחון ואם יו"ר הוועדה דואג מהחלטת יחיד על יציאה למלחמה בנוסח המוצע, אז הפתרון היחיד הסביר הוא קביעת קוורום כלשהו, ללא חריגים".

ח"כ ניסן סלומינסקי (הבית היהודי): "נכון שאולי היה טוב שיהיה קוורום לקבינט, אבל אני גם מבין מה המשמעות של דרישה כזו במקרה של דחיפות. בין כל האפשרויות, ההצעה שלפנינו היום היא העדיפה, שהרי בין כה רה"מ יכול להביא את הדיון להחלטה בממשלה, ושם אין קוורום ואין כוונה לשים קוורום. האצלת סמכות הממשלה לקבינט זה טובה ובתנאי שמדובר בישיבה שאכן מזמנים את כל הקבינט ומודיעים מה על סדר היום".

ח"כ מיכל רוזין (מרצ): "האם אנחנו מאמינים שיהיה בישראל ראש ממשלה שיקבל בעצמו ולבדו החלטה על יציאה למלחמה - התשובה שלי היא כן. מה שקורה היום הוא לא בהכרח מה שיהיה בעתיד. ודאי שצמצום הקבינט הוא טעות, אבל גם הצמצום מהממשלה לקבינט הוא טעות לדעתי, כי בממשלה לפחות כל סיעות הקואליציה נדרשות להביע עמדה. ככל שתרחיב את גוף קבלת ההחלטות, גם אם אין דרישה לקוורום, אז המשקל על כתפי ראש הממשלה כבר יותר כשהוא בא להחליט על יציאה למלחמה לבדו, כי הוא מקבלת החלטה על דעת עצמו לא מתוך שלושה או שמונה, אלא מתוך 30".

ח"כ עמר בר לב (המחנה הציוני): "אני סבור שנכון שהקבינט, כגוף מקצועי יותר מהממשלה, יקבל את ההחלטות, אבל ללא קוורום מה המשמעות של הגוף המקצועי? עדיפה בעיניי האפשרות שמוצעת לנו היום מאשר החוק שעבר במליאה, שהוא חוק רע, אשר מאפשר לשני אנשים, ואפילו אחד לצאת למלחמה לבד".

רני פלד, סגן ראש המטה לביטחון לאומי: "זה הכל מאוד תיאורטי. ראש הממשלה בעצמו אמר שלא יעלה על הדעת שיחליט על יציאה למלחמה לבדו או עם שר הביטחון בלבד".

יו"ר הוועדה, ח"כ דיכטר, השיב לו לסיכום הדיון: "לעניות דעתי הממשלה לא עסקה מספיק לעומק בסוגיה שבנוסח המוצע יכול ראש הממשלה להחליט לבדו על יציאה למלחמה. אם עמדתו של ראש הממשלה נחרצת כפי שאמר סגן ראש המל"ל, אז אני לא רואה שום מניעה לקבע זאת בחוק. החוק הקיים יוצר חסם מסוים להכרזת יחיד על יציאה למלחמה, שהיא אולי נוחה מבצעית, אבל בעייתית מאוד חוקית, ולכן נכון יהיה שלאישור הוועדה יובא נוסח המבהיר כי ראש הממשלה לא יכריז לבדו על יציאה למלחמה, ועליו נדון בשבוע הבא".