ממשלות ישראל קיבלו בעשור האחרון שורה של החלטות בעלות השפעה ישירה על תחום הדיור, אך חלק מהן התעכבו וחלק מהן לא בוצעו כלל. הממשלות לא עקבו אחרי ביצוע ההחלטות ולא יצרו גוף מטה שתפקידו לרכז את הטיפול במשבר הדיור. כך אומר (יום ג', 25.2.15) מבקר המדינה, יוסף שפירא.

אף שכבר במהלך 2008 הסתמנה מגמה ברורה של עלייה חדה במחירי הדיור, הממשלה בראשותו של אהוד אולמרט לא זיהתה מגמה זו כסיכון הדורש התייחסות ייחודית ולא קיימה כל דיון אסטרטגי בנושא, וממילא לא טיפלה בו. לכן, בשנים 2010-2008 גדלו הפערים בין ההיצע לביקוש בשוק הדיור ומחירי הדיור עלו בתקופה זו ב-36% במונחים ריאליים ועימם ההכבדה בנטל הוצאות הדיור. תהליך זה הוא הלכה למעשה משבר הדיור הנוכחי.

רק ביולי 2010, יותר משנה לאחר הקמתה, זיהתה הממשלה בראשות בנימין נתניהו את הצורך לבלום את העלייה החדה במחירי הדיור. הממשלה קבעה, כי יש לקיים מדיניות דיור שמטרתה להוריד את מחירי הדירות, תוך שימת דגש על דירות לצעירים (משפחות ויחידים) הרוכשים את דירתם הראשונה. אף על-פי כן המשיכו מחירי הדיור לעלות בשנים 2012-2011, אם כי באופן מתון יותר.


אחריותו של משרד רה"מ


ביצוע החלטת הממשלה בדבר הרפורמה במינהל מקרקעי ישראל התעכב, ורק כעבור כארבע שנים, בשנת 2009, שבה ונדרשה הממשלה לעניין הרפורמה. מאחר שהרפורמה לא יושמה, החלטה זו לא תרמה תרומה ניכרת לקיצור ולייעול של הליכי התכנון ושל תהליכי רישוי הבנייה. גם בשנים שלאחר קבלת ההחלטה עדיין היו הליכי התכנון ותהליכי רישוי הבנייה ממושכים, ופרק הזמן הממוצע שנדרש לאישור תוכניות למגורים היה כחמש שנים וחצי.

בעקבות ההחלטה של ממשלת אולמרט על הפסקת ייזום התכנון באזור המרכז, לא אישרו מוסדות התכנון כמעט תוכניות באזור זה. המהלך לא הוביל לתוצאות המצופות - הביקוש במרכז לא פחת והביקוש בפריפריה לא גדל. יתרה מזאת, מחירי הדירות המשיכו להאמיר בכל הארץ - במרכז ובפריפריה כאחד. בעקבות זאת, החליטה ממשלת נתניהו ביולי 2010 לבטל את אותה החלטה.

סקירתן ובחינתן של ההחלטות, הרפורמות והתוכניות הממשלתיות שהממשלה פעלה ליישומן בשנים 2012-2005, העלתה, כי הן אכן נועדו לצורך התמודדות עם בעיות בעלות חשיבות לאומית בשוק הדיור, כל אחת בתחומה; אולם רק חלק מהן יצאו לפועל. הן לא התבססו על מלוא הנתונים הנדרשים, והן לא התבססו על מדיניות ממשלתית אחודה, מתואמת וארוכת טווח. לפיכך, יעדי התכנון והשיווק של קרקע לבנייה למגורים היו בלתי עקביים, והיה צורך לעדכנם בתדירות גבוהה. פעולות אלו היו בגדר הסדרים חלקיים וחסרים שאינם מאפשרים התמודדות סדורה ומלאה עם משבר הדיור שרק הלך והעמיק.

אין די במתן ביטוי לקווי מדיניות הדיור הממשלתית באמצעות "צבר החלטות הכרוכות אחת בשנייה". לעשיית עבודת מטה יעילה ואפקטיבית של כל הגורמים הנוגעים, ראוי להגדיר את מכלול המרכיבים הנדרשים ובהם תוכנית פעולה אסטרטגית, יעדים, לוחות זמנים, משאבים, מנגנון ניהול סיכונים ומתכונת לדיווח על ממצאי הפיקוח והמעקב. נוסף על כך, יש להגדיר את הגורם המתכלל שבאחריותו להוביל את עבודת המטה לגיבוש המדיניות וליישומה. נמצא, כי פעולות אלו כלל לא נעשו או שנעשו באופן חלקי ולקוי. בנושא זה מטיל המבקר את האחריות על משרד ראש הממשלה.


אין מענה הולם לפני המשבר


בשנים 2007-2005 קיבלה הממשלה כמה החלטות העשויות להשפיע השפעה של ממש על שוק הדיור, ובהן הרפורמה במינהל מקרקעי ישראל, תוכנית לאומית אסטרטגית לפיתוח הנגב, מתן תוקף לתמ"א 35 למגורים, וגיבוש תוכנית חומש לתכנון ופיתוח של קרקע למגורים ולתעסוקה. אולם יישומן של חלק מהחלטות, דוגמת הרפורמה ברמ"י, התעכב; חלקן האחר, דוגמת גיבוש תוכנית חומש לתכנון ולפיתוח הקרקע למגורים ולתעסוקה, אף לא יושמו כלל ונותרו בגדר "אות מתה".

כפועל יוצא מכך, התפוקות של שרשרת הייצור של יח"ד בשנים 2007-2005 לא נתנו מענה הולם ליעדי התכנון והשיווק שהציבה הממשלה בהחלטותיה ובתוכניותיה והן לא הלמו את צורכי שוק הדיור.

אי-יישום החלטות הממשלה, המחסור ביח"ד והעדר היערכות מוקדמת שתאפשר להתמודד עם השינויים הצפויים בשוק הדיור, הביאו לכך שעם פרוץ משבר הדיור בשנת 2008, לא היו בידי הממשלה אמצעים להתמודדות עם הזינוק במחירי הדיור ועם המשבר ההולך ומעמיק. העדר היערכות לקראת משברים שכאלו היא ליקוי מהותי בסדרי מינהל תקין ובעבודת המטה הממשלתית.

בידי הגופים העוסקים בשוק הדיור - ובראשם משרד הבינוי - אין מידע רלוונטי על נטל הדיור ועל הביקושים לדירות, ולפיכך היצע הדירות עלול שלא להתאים לצרכים הן מבחינת מיקומן של הדירות והן מבחינת גודלן. המידע הרב בנושא המקרקעין ושוק הדיור המצוי בידי משרדי הממשלה והגופים הרלוונטיים האחרים (כמו רשות המיסים) מנוהל במערכות שונות ללא כל קישור ביניהן ומתוחזק באופן מפוצל וחלקי.

קובץ "כרטסת מחירי נדל"ן" (כרמ"ן) של רשות המיסים הוא המקור המרכזי לנתונים המשמשים לבדיקת השינויים במחירי הדיור. נמצא, כי הקובץ חסר ולא מדויק, הוא אינו מבוקר בידי גורם כלשהו, אינו כולל נתונים מהותיים ועל כן מהימנותו מוטלת בספק רב.


לוחות זמנים לא ריאליים


משנת 2007, כ-25% מכלל העסקות לרכישת דירות היו למטרת השקעה. אף שהמשקיעים יוצרים חלק ניכר מהביקושים בשוק הדיור, משרדי הבינוי והאוצר לא בחנו באופן שיטתי את ההשפעות של רכישה לצורך השקעה על שוק הדיור, כדי לקבוע מדיניות מושכלת ביחס להשפעות אלו.

במרס 2011 קבעה הממשלה הסדרים לאישור מהיר של תוכניות למגורים והחליטה להקים ועדות לדיור לאומי (הווד"לים), במטרה להגדיל באופן ניכר את היצע הקרקעות הזמינות לבנייה למגורים על-מנת לבלום את עליית מחירי הדיור. אולם צעדים אלו לא נתנו מענה מלא לצורך זה, בייחוד במרכז הארץ.

במרס 2012, במסגרת יישום המלצות ועדת טרכטנברג שהוקמה בעקבות המחאה החברתית בקיץ 2011, קיבלה הממשלה החלטות בנושאי דיור ובהן האצת פעולות השיווק והפיתוח של קרקעות למגורים. אולם, לוחות הזמנים להשגת יעדי הממשלה התבררו כלא-ריאליים, משום שקביעתם לא התחשבה בחסמים התכנוניים והתשתיתיים שבדרך למימושם.

בשנים 2012-2005 פעלו משרדי הממשלה וגופים שלטוניים הנוגעים בדבר בלי שמונה גוף מטה שירכז התוויית מדיניות הדיור הממשלתית ואת יישומה. פעולות אלו היו מבוזרות בין משרדי הממשלה ומוסדות המדינה השונים, והם פעלו בלי שגובשה תוכנית עבודה אסטרטגית רב-שנתית ובלי שנקבעו יעדי מדיניות מוסכמים ומתואמים בין כלל הגופים הנוגעים לעניין התשתיות הנדרשות לשכונות מגורים, בעיקר משרד הבינוי, רמ"י ומינהל התכנון במשרד הפנים. מזכירות הממשלה לא קיימה מעקב שיטתי אחר יישום החלטות הממשלה בשנים 2012-2005 הנוגעות למדיניות הדיור הממשלתית, אף שהחלטות רבות לא יושמו או שיישומן התעכב זמן ממושך.

גם פעולות שנקטה הממשלה לבלימת עליית המחירים לא השיגו את יעדן. כך למשל לא עלה יפה הניסיון להגדיל את היצע הדירות על-ידי הגדלת היצע האשראי הבנקאי לבנייה, באמצעות הקמת קרן תקציבית ממשלתית (קרן מע"ם) והקטנת דרישת הקצאת ההון בבנקים בגין ערבויות המכר.


המשקיעים ממשיכים לקנות


צעדי המיסוי שנקט משרד האוצר הביאו לידי הגדלת היקף המכירה של דירות שבבעלות משקיעים בשנים 2012-2011 (לעומת שנת 2010), אך מספרן הכולל של הדירות שבבעלות משקיעים גדל, משום שמשקיעים הוסיפו לרכוש דירות ומספרן עלה על מספר הדירות שמכרו. רק במאי 2013, לאחר רכישתן של 165,000 דירות בידי משקיעים בשנים 2012-2007 ועליית מחירי הדיור במשך חמש שנים, אישרה הממשלה תיקון לחוק מיסוי מקרקעין שעניינו חיוב דירות להשקעה במס שבח במועד מכירתן, במתכונת המתחשבת בהערות שהעלתה רשות המיסים כבר בשנת 2011.

אגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר, אגף התקציבים ורשות המיסים לא בחנו את רכיבי עלויות הבנייה למגורים ואת משקלם במחיר הדירה בכלל ואת שיעור המיסים וחלקה של המדינה במחיר הדירה בפרט, שיכלו לסייע להם בקבלת החלטות בנוגע לשיעורי המס השונים והפטורים הקבועים בחוק מיסוי מקרקעין.

מדיניות המיסים היא כלי מרכזי בארגז הכלים המצוי בידי הממשלה לטיפול במשבר הדיור ולהתמודדות עמו. הביקורת העלתה ליקויים במשרד האוצר - באגף הכלכלן הראשי, באגף התקציבים וברשות המיסים - בבחינה ובטיפול בהשלכות של השפעות מיסוי המקרקעין על מצוקת הדיור ובטיפול בנושא, והעדר עבודת מטה מתאימה לבחינת השפעת חלופות שונות על מדיניות המיסוי והשפעתן הממתנת על מחירי שוק הדיור. על משרד האוצר לבחון דרכים אפקטיביות לשימוש בכלי המיסוי אם ברצונו לרסן את המשך עליית מחירי הדיור, תוך כדי הגדלת היצע הדירות וריסון הביקוש.

המבקר מסכם: "יכולת ההשפעה של המדינה ומוסדותיה על שוק הדיור הייתה ונשארה מכרעת, בשנים 2012-2005 היו פגמים מהותיים בפעולות הממשלתיות לייזום התכנון ולפיתוחה של הקרקע למגורים. הדבר בא לידי ביטוי בהעדר ראייה אסטרטגית כוללת ומשולבת של הממשלה בנוגע לכיוונים וליעדי הפיתוח והדיור הרצויים.

"עקב כך פעלו משרדי הממשלה ומוסדותיה ללא תיאום כולל של סדרי העדיפויות ושל המטרות הרצויות. מאחר שהממשלה לא קבעה יעדים ברורים ועקביים ליישום מדיניות הדיור הלאומית, נותרה עמימות בנוגע ליעדים הרצויים, אשר פוגעת ביכולת להשיגם וביכולת להפעיל ביקורת ציבורית על מידת השגתם".