הליכי התכנון לבנייה נמשכים זמן רב, וחלק ניכר מן התוכניות אינן עונות על הצרכים בשטח - אומר (יום ג', 25.2.15) מבקר המדינה, יוסף שפירא.

בכל שלב משלבי שרשרת הייצור נרשם בשנים 2012-2007 מספר קטן של יח"ד מהמספר ביחס לנדרש בהתאם לגידול במספר משקי הבית. יוזמות התכנון על מקרקעי ישראל בשנים אלו כללו 212,000 יח"ד, אך בתוכניות שהוגשו למוסדות התכנון נכללו 151,000 יח"ד, ובסופו של דבר שווקו 98,000 יח"ד בלבד. בשנים אלו הגידול במספר משקי בית הסתכם ב-222,000, כלומר: נוצר פער של יותר מ-50% מהצרכים. גם בשלבי מימוש התוכניות נרשם פחת גדול במספר יח"ד המקודמות בשרשרת הייצור, והוא מגיע לכדי עשרות אחוזים מיחידות הדיור הכלולות בתוכניות המאושרות.

גם הנתונים הנוגעים למכלול הקרקעות מראים, כי מוסדות התכנון אישרו תוכניות שכללו מספר יח"ד קטן מהנדרש. בשנים האמורות אושרו 193,000 יח"ד ואילו הגידול במשקי הבית הסתכם כאמור ב-222,000. כלומר: השוק הפרטי אינו משלים את הפערים שנוצרו במקרקעי ישראל. משכם של הליכי התכנון המפורט ומשכם של תהליכי מימוש התוכניות הוא כעשר שנים והבנייה נמשכת כשנתיים נוספות. לפיכך, שוק הדיור מתאפיין בקצב גידול אטי של ההיצע, ושרשרת הייצור אינה עומדת בקצב עלייתם של הביקושים.


אין מלאי מינימום


יעדי האוכלוסייה שקבעה תמ"א 35 למימוש מדיניות התכנון הלאומית לא הושגו, וגם מטרת התוכנית - לתת עדיפות לפיתוח הגליל והנגב ולמתֵּן את הפיתוח במרכז הארץ - לא הושגה במידה הרצויה. הפער הבולט ביותר בין היעדים ובין המצב הוא במחוז המרכז, שאוכלוסייתו תחרוג בשנת 2020 מהיעדים ב-400,000 תושבים. גם יעדי האוכלוסייה לצפון הארץ ולדרומה לא הושגו, ובמצטבר צפויים בהם 600,000 תושבים פחות מיעדי התמ"א. הממשלה לא הצליחה אפוא להכווין את הביקושים בשוק הדיור אל הפריפריה, והדבר הגדיל את הפערים בין הביקוש להיצע במרכז הארץ.

בשנים 2007-2005 לא היה די בתפוקות של שרשרת הייצור להשגת היעד של תמ"א 35 - יצירת תנאים לבנייה של 45,000 יחידות דיור מדי שנה - והן אף לא הלמו את צורכי שוק הדיור.

משרדי הממשלה האחראים למדיניות בתחום הדיור לא קבעו תקן מחייב לגודלו המזערי של המלאי התכנוני הזמין למגורים. בהעדרו, קיים קושי לקבוע יעדים מושכלים ולהתריע מבעוד מועד על מחסור במלאי. כמו-כן, אין כל מידע רלוונטי על המלאי התכנוני ועל זמינותו לבנייה, אף שהדבר חיוני לקבלת החלטות ולתכנון מדיניות דיור.

בשנים 2009-2007, בתקופה שכבר הסתמנה עלייה ניכרת במחירי הדיור, לא קבע משרד הפנים יעדים כמותיים לאישור תוכניות וליצירת מלאי תכנוני, אף שהממשלה החליטה ב-2007 לעשות זאת. רק ביולי 2010 קבעה הממשלה יעדים כמותיים לאישור יח"ד בתוכניות מפורטות בכל המחוזות.

בשנים 2012-2007 הוגשו למוסדות התכנון תוכניות הכוללות תוספת של 151,000 יח"ד, כמות שאינה מאפשרת את אישורן של יח"ד בכמות הנדרשת. התוכניות למגורים שהגישה רמ"י למוסדות התכנון במחוזות השונים לא תאמו את הגידול היחסי במספר משקי הבית באותם מחוזות. הדבר בולט בעיקר במחוזות המרכז ותל אביב (מחסור של 39% ושל 81%, בהתאמה). לעומת זאת, במחוזות הדרום, הצפון וחיפה ישנן תוכניות למגורים הרבה מעבר לגידול היחסי במספר משקי הבית.


65 חודשים בממוצע


הזמן הממוצע הנדרש לאישורן של תוכניות גדולות למגורים (דהיינו: למעלה מ-200 יח"ד) הוא 65 חודשים - פי שלושה מהזמן שנקבע בחוק התכנון והבנייה. במחוז המרכז התהליך נמשך עוד יותר: 96 חודשים. תהליך המימוש של התוכניות נמשך אף הוא שנים מספר, ובמצטבר חולפות בממוצע כתריסר שנים מהגשת התוכניות המפורטות למוסדות התכנון ועד גמר הבנייה.

בדיקת הליכי התכנון של פרויקטים גדולים בוועדות המחוזיות מלמדת על בעיות מערכתיות, ובהן קשיים בתיאום בין-משרדי, חוסר התאמה של תוכניות עבודה לסדרי העדיפויות בנוגע לתכנון למגורים, קשיים ועיכובים בהתמודדות עם חסמי תכנון, הגשת תוכניות שאינן בשלות לקידום, העדר הסדרת לוחות זמנים מחייבים להכנת סקרים סביבתיים ותחבורתיים הנדרשים לקידום התוכניות, וכן התמהמהות של חלק מיוזמי התוכניות ומהגופים המאסדרים את התכנון.

מסלול הווד"לים סייע לאישורן של חלק קטן (כחמישית) מיחידות הדיור שאושרו בסך-הכל (מאוגוסט 2011 עד אפריל 2013); רוב התוכניות המקודמות במרכז הארץ, שבו יש ביקושים גדולים, לא התאימו לקידום במסלול זה. חלק מהתוכניות שאושרו במסלול זה אינן זמינות למימוש בטווח הזמן הקצר, ועל כן אין בהן כדי לסייע להגדלת ההיצע בשוק הדיור בקרוב.

בהחלטות הממשלה בנושא שיווק קרקעות למגורים לא נקבעו סדרי עדיפויות, היעדים שנקבעו בהן לא כללו חלוקה לפי מחוזות, והן לא לוו בהסברים בנוגע לאופן קביעת היעדים. גם מועצת מקרקעי ישראל לא קבעה מדיניות ברורה בנושא שיווק קרקעות למגורים ולא קיבלה החלטות מפורשות בנוגע ליעדי השיווק.


הערה חמורה למועצה


חלק ניכר ממלאי הקרקעות המופיע בתוכניות העבודה לשיווק של רמ"י ושל משרד הבינוי אינו זמין בפועל לשיווק, דהיינו: נרשם פער גדול בין כמות יחידות הדיור הכלולות בתוכנית העבודה ליח"ד המתפרסמות לשיווק. כמו-כן, נרשם פער גדול בין מספרן בפרסומים למספרן בעסקות שנחתמו בגינן; משנת 2007 עד יולי 2014 פורסמו לשווק 199,600 יח"ד ובסופו של דבר נחתמו עסקות בגין 96,900 יח"ד בלבד (48%). היקף זה מצומצם מהנדרש על-פי יעדי הממשלה לשיווק לשנים אלו.

הגוף האמון על קביעת המדיניות של רמ"י בתחום התכנון הוא מועצת מקרקעי ישראל. משרד מבקר המדינה העיר בחומרה למועצה על כך שלאורך שנים רבות היא לא קבעה מדיניות ברורה בנושאי התכנון, ולא החליטה החלטות מפורשות הנוגעות לתכנון קרקע למגורים, שמכוחן ייגזרו המדיניות, המטרות והיעדים הספציפיים של רמ"י.

במשך יותר מעשור התקבלו החלטות ממשלה שנקבעו בהן יעדים כמותיים המופנים למוסדות התכנון, לרמ"י ולמשרד הבינוי. ראוי היה שרמ"י ומשרד הבינוי יבחנו יעדים אלו וידונו בהם. ככל שיעדים אלו אינם נוגעים באופן ספציפי לעבודתם, יקבעו הם יעדים רלוונטיים ויעמדו בהם. אם הם לא עמדו ביעדי הממשלה, עליהם לדווח על כך לממשלה כדי שתשוב ותבחן את יעדיה. רמ"י ומשרד הבינוי לא עשו זאת.

ממצאי הביקורת מלמדים על ליקויים בעבודתה של רמ"י בכל הקשור לאיתור קרקעות לתכנון ולריכוזן. מסד הנתונים הקיים אינו מאפשר להציג תמונת מצב מהימנה של שוק הנדל"ן, ועבודה בלתי סדורה בתכנון מלאי הקרקעות נעשית לעתים שלא לפי הצורך, ומביאה לידי ייזום תכנון חלקי באיזורי ביקוש גבוה, או לחלופין לעודף ייזום תכנון באיזורי ביקוש נמוך.

מתוך מלאי תכנוני מאושר לשיווק של 157,400 יח"ד עמד מלאי התוכניות הזמינות לשיווק (ונטולות חסמים) על 81,231 יח"ד בלבד (52%). מעיון בתוכניות העבודה של רמ"י לשיווק לשנים 2014-2007 עולה, כי מופיע בהן מספר לא מבוטל של יח"ד שלא היו זמינות לשיווק במועד אישור תוכנית העבודה. הצגה של מלאי כה גדול של יח"ד שאינן זמינות לשיווק בתוכנית העבודה עלולה להטעות את מקבלי ההחלטות משום שהסיכוי להצליח בשיווקן מוטל בספק.

בשנים 2012-2007 לא הייתה כל התאמה בין הגידול היחסי במשקי הבית ובין מספר יחידות הדיור שבגינן נחתמו עסקות, וממילא לא שיווקה רמ"י מלאי קרקעות שהתאים לביקושים הצפויים באותם מחוזות. הדבר יצר פער הולך וגדל של ביקוש מול היצע, ובעקיפין גרם לעלייה במחירי הדיור. הגדלת ההיצע של קרקעות למגורים באופן שוטף, ולא רק בעתות משבר ומצוקה בשוק הדיור, עשויה הייתה ליצור תחרות בשוק שתשפיע לטובה על מחירי הדיור. לכן, בבואה לקבוע את תוכנית השיווק שלה, מן הראוי שרמ"י תתייחס לגידול הצפוי במשקי הבית בחלוקה למחוזות ולאיזורים ספציפיים.