לפני כשנתיים, בטרם פרוץ המאבק האידיאולוגי על הרפורמה במנהל מקרקעי ישראל, בעיקר בנושא העברת הבעלות, נתבקשתי עם עו"ד מאיר אלפייה, לשעבר היועץ המשפטי של הקק"ל, ועו"ד צבי ברק להתמנות כחבר בוועדה לבחינת נושא הפרדת ניהול נכסי קק"ל מניהולם על-ידי מנהל מקרקעי ישראל. בינואר 2009 הגשנו להנהלת קק"ל דוח ובו המלצנו לדירקטוריון קק"ל לקבל החלטה בזו הלשון: "דירקטוריון קק"ל מנחה את ההנהלה לפעול להפרדת ניהול נכסי קק"ל מניהולם על-ידי מנהל מקרקעי ישראל. מועד ביצוע ההפרדה יהיה בתיאום עם ממשלת ישראל, תוך הסדרת ההיבטים החקיקתיים המשפטיים והכלכליים ולאחר שהוכנה החלופה לניהול נכסי קק"ל. הנהלת קק"ל תכין 'תוכנית מגירה' לביצוע ההפרדה ותפרט את שלבי של 'תוכנית המגירה' ולוחות הזמנים לביצועה".
כשהוצגה הצעתנו (להלן: ההצעה) בפני קובעי המדיניות בממשלה, נאמר לנו כי רעיונית וכלכלית ההצעה נכונה, אולם "שומרי הסף", דהיינו משרד המשפטים ומשרד האוצר, לא ישמטו משליטתם נכס זה, והסיכוי שהצעה זו תעבור - קלוש. על כן, הממשלה לא תתמוך בהצעתנו, המהווה מהפכה, אלא ברפורמה במנהל מקרקעי ישראל.
ניסיון ייעול שנכשל
לפני כחודשיים, בחלוף כשנתיים מההצעה, בעוד משבר הנדל"ן בעיצומו, נתבקשתי להציג פתרונות מיידיים למניעת הנסיקה של מחירי הדירות בקנייה ובשכירות. הפתרונות הוצגו, ברם אותם בכירים בממשל התבטאו, כי טעו כשלא הובילו את המהפכה שהצענו - להוציא את ניהול נכסי קק"ל מידי מנהל מקרקעי ישראל - מאחר שיישומה היה מגדיל מאוד את ההיצע של קרקעות לדיור ובכך היה ממתן את עליית מחירי הדיור. זאת בעיקר משום שעל-פי ההצעה, תנהל הקק"ל בעצמה את קרקעותיה בנפרד מאלו שינוהלו על-ידי המנהל, ועצם שיווק קרקעות על-ידי שני גופים מתחרים יגדיל משמעותית את היצע הקרקעות לבנייה, יביא להתמתנות הנסיקה של מחירי הדיור ולהקטנת התלות בביורוקרטיה המטורפת שמכתיב מנהל מקרקעי ישראל. תהליך דומה התרחש בשוק התקשורת, מעת שהוחלט לבטל את הריכוזיות של משרד התקשורת, וכיום, במקום להמתין שנים לקבלת קו טלפון (ולמי שזוכר - "לזכות" אז בקו טלפון היה, במקרה הטוב, לקבל אותו בשיתוף עם צרכן אחר), ניתן להזמין את הקו - או ליתר דיוק, להיענות לפניותיהן של הספקיות הרודפות אחרי הצרכנים - ולקבלו מיידית הן מחברת בזק והן ממתחרותיה, כשההיצע גדול והתחרות היא על השירות לצרכן.
מהו אם כן היקף הקרקעות שעל קק"ל יהיה לנהל, אם תתקבל ההצעה? מדובר בנכס הכלכלי הגדול הקיים במדינה, השייך לחברה פרטית ששמה הקרן הקיימת לישראל.
שטחה של מדינת ישראל הוא כ-22 מיליון דונם, ועל-פי פרסומי המנהל, "כ-95 אחוז משטח זה נתונים לבעלות מדינת ישראל, קק"ל ורשות הפיתוח. השטח כולל את רמת הגולן, ואינו (כולל) שטחי אגמים ומי חופים". שטח זה, דהיינו כ-19.5 מיליון דונם, מנוהל על-ידי מנהל מקרקעי ישראל. מקובל לחשוב כי מהם כ-2.5. מיליון דונם הם בבעלות קק"ל. נתון זה אומנם נכון, ברם כשלעצמו, אין הוא נותן את התמונה הרלוונטית במלואה. כי אם גורעים מן השטח את חלקה הדרומי של המדינה, כלומר את מחוז הדרום של קק"ל, שברובו מתייחס לאזור שמבאר-שבע דרומה בואכה אילת, עולה כי במרכז
הארץ ובצפונה מנהל המִנהל כ-7.2 מיליון דונם, שמתוכם כ-2.2 מיליון דונם הם בבעלות קק"ל. כלומר, כשליש מן האדמות מצפון לבאר-שבע המנוהלות על-ידי המנהל שייכות בעצם לקק"ל. אם לגוף כלשהו היו רק 3 אחוז מן הקרקעות בגוש דן, היו כל הבנקים רצים אחריו ומעניקים לו אשראי ללא גבול, והיקף שיווקיו היה מגיע למיליארדי שקלים. שערו נא מהו היקף נכסיו וכוחו הפוטנציאלי של גוף שבבעלותו 33 אחוז ולא 3? כששני גופים, מנהל מקרקעי ישראל וקק"ל, ינהלו במקביל קרקעות, כלומר המנהל ינהל את אדמות המדינה ואת אדמות רשות הפיתוח - היצע שיווק הקרקעות יגדל ומחירי הדיור ירדו בהתאם.
קק"ל תנהל בנפרד את מקרקעיה, באמצעות חברות וגופים מן השוק הפרטי, הן בשמירה על הקרקע, הן ברישום הזכויות והן בפיתוח. תהליכים אלה ימריצו בהכרח את המנהל להתייעל בתחומים אלה, מאחר שאם קק"ל מסוגלת לשמור את קרקעותיה באמצעות חברות שמירה פרטיות ומכרזי קנס-פרס - מדוע שלא יעשה זאת גם המנהל? אם ניתן לתת שירות יעיל לרוכשי זכויות מקק"ל, הן ברישום הזכויות והן במתן השירות השוטף על-ידי חברות פרטיות, מדוע שלא יעשה זאת גם המנהל? הרי הכוונה המקורית בהקמתו של מנהל מקרקעי ישראל הייתה איחוד שני גופים שונים - המדינה וקק"ל - לגוף מנהלי אחד, לשם ייעול הניהול של אדמותיהם ולקבוע לשם כך נהלים אחידים. אך הואיל וניסיון הניהול המשותף של הגופים נכשל כלכלית - יש לבטל את האיחוד הזה ביניהם.
הקק"ל מחוייבת ל"כתב ההקדש"
האמנם עם ההיפרדות מן המנהל, תנהל קק"ל את נכסיה לפי כללים שונים, ואם כן, מהי משמעותם? התשובה היא - כן. קק"ל הינו ה"ווקף" של העם היהודי - היא מחוייבת על-פי תזכירה לנהל את אדמות העם היהודי לשם יישוב יהודים בארץ ישראל.
בשנת 1901 התכנס הקונגרס הציוני החמישי בבאזל, ובו יסדה התנועה הציונית את הקרן הקיימת לישראל, או בשמה אז "קרן לאומית יהודית", על-מנת שזו תשמש גוף ביצועי של ההסתדרות הציונית העולמית לגאולת הקרקע בארץ ישראל ולשמירתה "עדי עד" בבעלות העם היהודי. שלושה עיקרים עמדו בבסיס עקרונות הקרן, כפי שהתוו לה מחולליה: האחד, שמטרת הקרקע הנרכשת היא "לשם יישוב יהודים על הקרקעות והנכסים" בארץ ישראל, כאמור בתזכירה. השני, שהקרקע תהיה לנצח בבעלות העם היהודי - "קניין העם", והשלישי, שאין למוסרה אלא בחכירה בלבד. עקרונות אלה מקורם במורשת המקראית: "והארץ לא תימכר לצמיתֻת כי לי הארץ" (ויקרא כ"ה, כ"ג) והן בתפיסה החברתית המשקפת את השאיפה למנוע ריכוזי קרקע בידי יחידים ואת הדאגה לפרט. התפיסה המקראית והחברתית נועדו להיטיב עם הפרט ואינן מהוות משנה כלכלית. העיקרים הללו קיבלו ביטוי משפטי במסמכי התאגדותה של הקרן, וכל סעיפי המשנה בתזכיר החברה נועדו לשרת את המטרה העיקרית, אשר לשמה הוקמה קק"ל: "לרכוש....קרקעות .... בתחום מדינת ישראל...לשם יישוב יהודים על הקרקעות והנכסים האמורים...".
קק"ל כאמור נוסדה בשנת 1901 והתאגדה באנגליה כחברה אנגלית בשנת 1907. את גאולת הקרקע לפני קום המדינה ולאחריה ביצעה קק"ל באמצעות החברה האנגלית, עד להקמת החברה הישראלית "קרן קיימת לישראל". החברה הישראלית הוקמה כחברה פרטית, וקיבלה תוקף ב"חוק קרן קיימת לישראל תשי"ד -1953" אשר קבע כי "משאישר שר המשפטים את תזכיר ותקנות החברה הישראלית ופרסמם ברשומות, יהיה דין החברה כדין חברה פרטית". באותה עת היו שני גופים שניהלו
מקרקעין במדינה. ממשלת ישראל ניהלה את אדמות המדינה ואת אדמות רשות הפיתוח, בעוד שקק"ל ניהלה את אדמותיה שלה.
כעבור מספר שנים התגבשה ההכרה כי יש לאחד את ניהול המקרקעין תחת קורת גג אחת, ולמנוע את הכפילות ששררה בין ניהול המדינה לבין ניהול הקק"ל. התקיימו דיונים ממושכים בין מדינת ישראל לבין קק"ל, שהביאו ב-28.11.1961 לכריתת אמנה, שהיוותה חלק משלושת חוקי המקרקעין שהביאו להקמת מנהל מקרקעי ישראל. בלשון האמנה, "ממשלת ישראל והקק"ל גמרו אומר לסלק את הכפילות שנוצרה בניהול אדמותיהן בידי מוסדות שונים, לאחד בידי המדינה את ניהול אדמות אלה, שמירתן והטיפול בהן, ולחזק את ידי הקק"ל בהגשמת ייעודה של גאולת הקרקע מן השממה". הממשלה קיבלה על עצמה לנהל גם את אדמותיה לפי העקרונות של קק"ל, דהיינו, שהנכסים יימסרו בחכירה בלבד ולא תועבר בהם הבעלות. בנוסף, המדינה קיבלה על עצמה באמנה כי אדמות הקק"ל ינוהלו, בנוסף למדיניות הקרקעית שתיקבע על-ידי מועצת מקרקעי ישראל, גם "בכפיפות לתזכיר ולתקנות ההתאגדות של הקק"ל", כלומר, שהמנהל אינו רשאי לשווק את אדמות הקק"ל אלא בכפוף לעקרונות קק"ל. עקרונות האמנה גובשו בשלושה חוקים שנחקקו כמקשה אחת והביאו לידי ביטוי סטטוטורי את מדיניות הקרקע הלאומית מבית המדרש של הקק"ל לגבי כלל מקרקעי הלאום, ואשר הקימו את מנהל מקרקעי ישראל כפי שנקבע באמנה - חוק יסוד מקרקעי ישראל, חוק מקרקעי ישראל תש"ך - 1960, וחוק מנהל מקרקעי ישראל, תש"ך-1960.
קק"ל אינה רשאית אפוא לחרוג ממקור סמכותה הקבוע בתזכירה, והיא אף שמרה לעצמה את הזכות להיפרד מן המנהל בעת שהמדינה תחוקק חוק שיסתור את המוסכם בין הצדדים. ואמנם, הפסיקה בנושא קק"ל והרפורמה במנהל מקרקעי ישראל - הקובעת כי המקרקעין שמנוהלים על-ידי המנהל ישווקו ככלל בהעברת זכות הבעלות בהן, ובדירות מהוונות, שיש בין המנהל ובין החוכר זכות חכירה לדורות, יוקנו לחוכר זכות בעלות - השמיטו את הבסיס החוקי שעליו הושתתה מערכת היחסים בין קק"ל ובין המדינה. על כן, מחובתה של קק"ל היה להודיע כי היא "מפרקת את החבילה" ופועלת על-פי תזכירה המהווה למעשה כתב הקדש. התזכיר - "כתב ההקדש" - מחייב את נאמניה של הקק"ל לפעול למען יישוב יהודים בחכירה לדורות, ובתנאים שנוצרו עם הרפורמה במנהל מקרקעי ישראל - להיפרד מן המנהל ולדאוג לכך שהקק"ל תנהל בעצמה את המקרקעין שבנאמנותה.
