מבחן פרסום דוח המבקר בנושאים רגישים

ב-2007 ביקשה הוועדה לענייני ביקורת המדינה ממבקר המדינה להכין חוות דעת בנושא "חפירות הווקף בהר הבית". עם גיבוש הדוח פעל מבקר המדינה על-פי סעיף 17(א) לחוק מבקר המדינה וביקש מוועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה, לקיים דיון בשאלה האם להתיר את פרסומה. ועדת המשנה שקיימה בנושא מספר דיונים בנוכחות כלל הגורמים החליטה שלא לפרסם את חוות הדעת המלאה וזאת מטעמים של שמירה על בטחון המדינה וכדי למנוע פגיעה ביחסי החוץ שלה. יחד עם זאת התירה הוועדה לפרסם את המבוא לחוות הדעת ותמציתה. החלטה זו של הוועדה נשענה על חוות דעת כלל הגורמים שהשתתפו בדיון ובהם נציגי משרד החוץ והמשרד לביטחון פנים שהצביעו נגד הפרסום, למעט נציג השב"כ שטען כי אין מניעה ביטחונית מלפרסם את המסמך.

תנועת נאמני הר הבית שקראה את התמצית ביקשה לעיין בחוות הדעת ולאור החלטת הוועדה עתרה לבג"ץ. בעתירתה טענה התנועה כי זכות הציבור לדעת יכולה לסגת "רק מקום בו קיים חשש ממשי ברמה של "ודאות קרובה" לפגיעה קשה בבטחון המדינה", ואילו כאן לאור עמדת השב"כ מבחן זה לא מתקיים, מה גם שהחיסיון הגורף שהוטל אינו מידתי.

ביהמ"ש שדחה לבסוף לאור נסיבותיה את העתירה, קיבל את עמדת תנועת נאמני הר הבית תוך שהוא קובע מסמרות בנושא היקפה של זכות הציבור למידע במקרים בהם קיים חשש לפגיעה בבטחון המדינה, יחסי חוץ וקשרי מסחר בינ"ל.

היקפה של הזכות למידע

הזכות לחופש המידע הוכרה במשפט הישראלי שנים רבות טרם חיקוקו של חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998. תחילה הוכרה זכותו של הפרט "לקבל מידע הנוגע לו באופן אישי כנגזרת של זכות העיון. ואולם, בהמשך התרחבה הכרה זו והקיפה גם את הזכות לקבל מידע בנושאים ציבוריים, לרבות מידע בדבר אופן התנהלותן של רשויות השלטון".

הטעמים לכך שהתגבשו בפסיקה לאורך השנים והובא בפס"ד זה הנם:

• חופש המידע מהווה תנאי מקדים להגשמתה של הזכות החוקתית לחופש ביטוי.

• זכותו של הציבור למידע המוחזק על-ידי הרשות מושתתת על תפיסה הרואה בשלטון כנאמן הציבור ובמידע המוחזק על ידו כקניינו של הציבור.

• חופש המידע חיוני על-מנת לקיים ביקורת ציבורית אפקטיבית על רשויות השלטון.

הזכות לקבל מידע מתוצרי מבקר המדינה

הזכות לקבל מידע על הנתהלותן של מוסדות המדינה מקבלת משנה תוקף כאשר מדובר בתוצרי ביקורת של מבקר המדינה, וזאת מכיוון שתכליתו של מוסד זה הוא להוציא מן הכוח אל הפועל את עיקרון הנשיאה באחריות ציבורית (accountability). עיקרון זה מהותי לאור העובדה שמבקר המדינה לא רק מוסמך לבקר תחומים רחבים אלא הוא פועל על-פי אמות המידה שאינן בהכרח משפטיות. בצד האמור נמנע המחוקק מלעניק למבקר, למעט סמכות להטיל קנסות מכוח חוק מימון מפלגות, סמכויות אכיפה אך למרות זאת עדיין כוחו רב, זאת הודות ל"סמכות המוסרית". אך לא רק זו, לאור מעמדו וחשיבותו למנהל התקין קבע ביהמ"ש כי "המלצות ביקורת המדינה מחייבות התייחסות והפעלת שיקול דעת סביר מצד הגוף המבוקר [ראו למשל בג"ץ 766/87 צוקר נ' ראש עיריית תל אביב-יפו].

הכרה בחשיבות זו באה לידי ביטוי גם במספר תיקונים לחוק מבקר המדינה שנערכו בשנים האחרונות, אשר יצקו להלכות אלה תוכן אופרטיבי כגון: (א) הוראות המחייבות גוף מבוקר למנות צוות לתיקון הליקויים; (ב) נקבע כי הפרה של חובות אלה, ללא הצדק סביר, תהווה עבירת משמעת.

לאור האמור ניתן להבין כי כש"עסקינן בממצאי ביקורת המדינה ומסקנותיה נודעת איפוא לזכות הציבור לדעת חשיבות יתרה. פרסום ממצאי הביקורת מגשים את הרציונלים העומדים ביסודה של זכות הציבור לדעת. הפרסום חושף בפני הציבור את אופן התנהלות הרשות, על כשליה ומחדליה, ובכך מאפשר דיון ציבורי והפעלה של ביקורת אפקטיבית על הרשות המינהלית. באופן זה תורמת חשיפת המידע להגברת אמון הציבור בשלטון ולקיומה של תרבות שלטונית ראויה. חשיפת ממצאי הביקורת עולה בקנה אחד גם עם העיקרון לפיו הרשות פועלת כנאמן הציבור. מעבר לכל אלו, לחשיפת דוחות הביקורת ערך נוסף - היא יוצרת תמריץ חשוב להפנמת ממצאי הביקורת וליישום מסקנותיה בקרב הרשות המינהלית".

יחד עם זאת, כבכול שיח זכויות אחר, היקפן של הזכויות מוגבל וכאן - "עיקרון הפומביות של ממצאי הביקורת אינו מוחלט ויש שהוא נסוג מפני אינטרסים מנוגדים" זאת לאור סעיף 17(א) לחוק מבקר המדינה [לא יפורסמו ממצאי ביקורת אם נראה לוועדה שהדבר דרוש לשם שמירה על בטחון המדינה, יחסי החוץ שלה וקשרי מסחר בינ"ל]. מכיוון שכך, היינו "לאור החיוניות של הזכות למידע לתקינות ההליך הדמוקרטי והקשר ההדוק שבינה לבין חופש הביטוי", החיל ביהמ"ש את מבחן ה"ודאות הקרובה" ולא, כפי שהציעה המשיבה, את מבחן "הסיכוי הסביר" ["די בסיכון שהפרסום "עלול" לפגוע בבטחון המדינה או כאשר קיימת "אפשרות סבירה" של פגיעה בבטחון המדינה"].

אם כן ניצבים אנו בפני זכויות מתנגשות: בין "עיקרון הפומביות החוקתי מחד, לבין שיקולי חוץ וביטחון מאידך" המחייבת מציאת נוסחת איזון אנכית. ואכן לאור הבכורה של הזכות למידע ולאור המעמד החוקתי של עיקרון הפרסום של דוחות וחוות דעתו של מבקר המדינה קבע ביהמ"ש כי ככלל על הוועדה "ליתן את הבכורה לעיקרון הפומביות". יחד עם זאת נקבע כי "במקרים חריגים בהם פרסום ממצאי ביקורת המדינה יביאו ברמת הסתברות של "ודאות קרובה" לפגיעה ממשית בבטחון המדינה, ביחסי החוץ שלה או ביחסי מסחר בינלאומיים, תהא ידם של אלו על העליונה".

כרסום נוסף בזכותו של בעל המידע?

כפי שניתן לראות מעמדה של הזכות למידע התגבשה בצורה כה מובחנת עד כי נדמה גם בביהמ"ש העליון בימינו הדוגל לכאורה בשמרנות על חשבון גישת 'הכל שפיט' מוציא תחת ידו פסקי דין שממשיכים לכרסם בזכותם של בעלי המידע, הגם שמדובר במידע הנוגע לדרך התנהלותם של מוסדות השלטון. פס"ד זה מצטרף לפסקי דין נוספים שנתנו בעת האחרונה המחזקים את הזכות למידע שהבולט בניהם הוא עע"ם 7744-10 המוסד לביטוח לאומי נ' עו"ד יפית מנגל עליו כתבתי¹, הקובע כי גם אין באינטרס פרטי ואף לא באינטרס מסחרי לכשעצמם כדי לאיין את הזכות למידע. בבד בבד עם האמור ראוי לציין כי במקרה שלפיננו הכריע לבסוף ביהמ"ש בדבר על בסיס בחינת סבירות ההחלטה שלא לפרסם את חוות הדעת. ואולי למרות הכל כאשר עומדים בדבר סוגיות של בטחון המדינה בהליך המעוגן בחוק נזהר ביהמ"ש מלצאת מגדרו כדי להגן על זכותו של מבקר המידע.