מעמדה של "פלשתין" באו"ם

שני מסמכים פלשתינים שפורסמו לאחרונה ראויים לתשומת לב. הבקשה הפלשתינית לקבלת מעמד של מדינה לא-חברה בעצרת הכללית של האו"ם (1) והנאום שנשא נשיא הרשות הפלשתינית, אבו-מאזן, ב-11 בנובמבר 2012, בטקס לציון יום השנה השמיני למותו של יאסר ערפאת (2).

הבקשה שהוגשה לאו"ם תידון, ככל הנראה, ב-29 בנובמבר 2012. אין ספק כי מדובר בניסיון של הפלשתינים לחזק את עמדתם במשא-ומתן באמצעות גיוס תמיכה בינלאומית. במקום לדון עם ישראל בשאלת קבלת מעמד של מדינה, הפלשתינים מקווים לקבל מעמד זה בתמיכה רחבה של הקהילה הבינלאומית, מבלי שיצטרכו לשאת ולתת על כך עם ישראל, או להסכים לוויתורים כלשהם לטובתה. מצב זה עומד בסתירה לרצונה של ישראל לראות בהענקת מעמד של מדינה תוצאה סופית של שיחות המשא-ומתן עם הפלשתינים. בנאום שנשא ב-11 בנובמבר 2012 הסביר אבו-מאזן, כי הפנייה לאו"ם נועדה, בין היתר, לשמוט את הבסיס מטענתה של ישראל, כי שטחי הגדה המערבית שנויים במחלוקת, ולקבוע, כי מדובר בשטחים כבושים.

נציגים פלשתינים המקורבים לאבו-מאזן הסבירו בשיחה פרטית, כי החשיבות וההכרה הנובעות מהחלטה ברוח זו בעצרת הכללית של האו"ם יאפשרו לאבו-מאזן לפתוח במשא-ומתן עם ישראל ללא התנאי המוקדם של הקפאת ההתנחלויות, שעליו הצהיר בתחילה. הסבר זה עומד בסתירה לדגש ששם אבו-מאזן בנאומו על שאלת ההתנחלויות, ולקביעתו החוזרת ונשנית כי ההתנחלויות אינן חוקיות. טיוטת הבקשה הפלשתינית מהעצרת הכללית של האו"ם לקבלת מעמד של מדינה לא-חברה באו"ם היא ודאי מסמך מנוסח היטב. בעוד המבוא לטיוטא מאזכר מספר רב של החלטות אנטי-ישראליות שהתקבלו בעצרת הכללית, הוא נוגע גם בכל "הכפתורים הנכונים" בניסיון לגייס תמיכה מערב-אירופית. הטיוטא מאשרת מחדש את החלטת מועצת הביטחון של האו"ם 242, מתייחסת להסכם אוסלו בין ישראל לאש"ף משנת 1993 וכן ליוזמת השלום של הליגה הערבית, שהתקבלה בפסגת בירות בשנת 2002. הטיוטא מתייחסת בצורה מפורשת ל"מדינת פלשתין החיה לצד מדינת ישראל בשלום ובביטחון, על בסיס הגבולות שקדמו ל-1967". מדובר בנוסחה שכל מדינות מערב-אירופה תומכות בה.

פרשנות נדיבה

כמו-כן, הטיוטא הפלשתינית כוללת, ככל הנראה במכוון, כמה אזכורים דו-משמעיים. היא מתייחסת להחלטה מס' 181 של העצרת הכללית של האו"ם משנת 1947 בדבר תוכנית החלוקה. ניתן לפרש זאת כאזכור הקריאה להקמת שתי מדינות במערב-פלשתין, שאחת מהן מוזכרת במפורש בהחלטת האו"ם כ"מדינה יהודית". אגב, הכרזת העצמאות של מדינת ישראל התייחסה אף היא להחלטה 181. עם זאת, פרשנות מחמירה יותר עשויה להיות כי גם הגבולות שצוינו בהצעה משנת 1947 עדיין מונחים על שולחן המשא-ומתן. הטיוטא הפלשתינית מתייחסת לגבולות "על בסיס הגבולות שקדמו ל-1967", ובנאומו התייחס אבו-מאזן למדינה "בתוך גבולות 1967". משמעותם של הביטויים "על בסיס" או "בתוך" עשויה להיות שהפלשתינים מקבלים את העובדה שחזרה מלאה לגבולות 1967 אינה אפשרית; עם זאת, פרשנות נדיבה פחות עשויה לרמז על כך שלפלשתינים תהיינה תביעות לשטחים בתוך מדינת ישראל שלפני 1967.

סוגיית ירושלים זוכה לשלושה אזכורים שונים בשני מסמכים אלה. המבוא לטיוטת ההחלטה מציין את מזרח-ירושלים כחלק מהשטחים שנכבשו בשנת 1967. המבוא ממשיך ומתייחס להחלטה 66/18 של העצרת הכללית של האו"ם משנת 2011, המדגישה את הצורך ליישב את מעמדה של ירושלים כבירה של שתי מדינות. הפִּסקה האופרטיבית של הטיוטא מתייחסת למדינת פלשתין על בסיס הגבולות שקדמו ל-1967, אך אינה מתייחסת כלל לירושלים. בנאומו ב-11 בנובמבר הזכיר אבו-מאזן כמה פעמים את ירושלים כבירה, מבלי להבחין בין מערב-ירושלים לבין מזרחה.

אם פלשתין תוכר כמדינה על-ידי העצרת הכללית של האו"ם, אזי סוכנויות שונות של האו"ם כגון ארגון העבודה הבינלאומי (ILO), ארגון הבריאות העולמי (WHO), ארגון המזון והחקלאות של האו"ם (FAO) וארגון התעופה האזרחית העולמי (ICAO) צפויות אף הן להכיר בפלשתין כמדינה, ולא תהיה לארצות-הברית זכות וטו למנוע את קבלתה של פלשתין כמדינה חברה מלאה בארגונים כאלה. עם זאת, קבלתה של פלשתין כמדינה חברה באו"ם תגרור הפסקה אוטומטית של מימון אמריקני לאותם ארגונים. ארגון אונסק"ו כבר חווה זאת על בשרו בהפסידו כספי תרומות אמריקניות המסתכמים בכ-60 מיליון דולר, כאשר הסכים לקבל את פלשתין כמדינה חברה מלאה בארגון. סביר להניח, כי ארגונים אחרים יגלו חוסר נכונות, בלשון המעטה, לבצע התאבדות פיננסית רק כדי לספק מאוויים פוליטיים פלשתינים. בית-הדין הפלילי הבינלאומי בהאג הוא דוגמה לארגון של האו"ם, שלגביו האיום בהפסקת התרומות האמריקניות אינו תקף. ארצות-הברית אינה מהווה צד בהסכם ששימש כבסיס לכינונו של בית-הדין, ולפיכך היא אינה מממנת את פעילותו. עם זאת, במקרה שפלשתין תקבל את סמכות השיפוט של בית-הדין, המשמעות תהיה שכל הפלשתינים אשר יבצעו פשע מלחמה בעתיד, לרבות אלה המתגוררים בעזה, עשויים למצוא את עצמם כפופים לסמכות השיפוט של בית-דין זה. ההנהגה הפלשתינית עשויה בהחלט להסס לפני נקיטת צעד "אמיץ" כזה. ראוי לציין, כי אף מדינה ערבית פרט לירדן, ולאחרונה גם טוניסיה, לא קיבלה את סמכות השיפוט של בית-הדין הפלילי הבינלאומי בהאג.

רוב משמעותי

עניין שנראה כי לא זכה לתשומת לב ציבורית הוא שטיוטת הפְנִייה הפלשתינית מבקשת להעניק ל"פלשתין" "מעמד" של מדינה משקיפה. הענקת "מעמד" של מדינה אינה זהה בהכרח לבקשה המופנית לעצרת הכללית של האו"ם להכיר בפלשתין כ"מדינה". בהקשר זה מעניין לציין כי כאשר העצרת הכללית של האו"ם העניקה מעמד של מדינה משקיפה לוותיקן, הניסוח שננקט היה "מכירה בכך שהכס הקדוש, מתוקף מעמדו כמדינה משקיפה" (3). אבו-מאזן עצמו הודה כי השגת מעמד של מדינה משקיפה לא תהווה 'הגורם המושיע שמציל את המצב' (deus ex machina) כך שתיווצר באמצעותו מדינה עצמאית.

אם הפלשתינים יקדמו את יוזמתם בעצרת הכללית של האו"ם, אזי התוצאה הידועה מראש היא שהם ישיגו רוב משמעותי וההחלטה תאומץ. החלטת האו"ם ברוח זו עשויה להעניק לפלשתינים תחושה של שביעות רצון ולהתפרש כניסיון מוצלח לבינאום הסכסוך. עם זאת, להחלטה זו עשויה להיות תוצאה שאולי לא נחזתה מראש - שינוי בדעת הקהל העולמית ביחס לסכסוך הערבי-ישראלי. במקום שיראו בו סכסוך בין ישראל לבין פלשתינים חסרי-בית המבקשים להשיג מולדת משל עצמם, הוא עשוי להיתפס כסכסוך גבולות שולי כמעט בין שתי מדינות מזרח-תיכוניות. זוהי סוגיה שאינה צפויה לעורר התלהבות בינלאומית רבה.

על ישראל לשקול היטב כיצד להגיב למהלך הפלשתיני. העיתונות הישראלית דיווחה בהרחבה כי ישראל עשויה להחליט לבטל את הסכם אוסלו ולספח את ההתנחלויות הישראליות. עם זאת, בכירים במשרד החוץ הישראלי אישרו בפני מחברי מאמר זה כי לא התקבלה כל החלטה ברוח זו, וכי הדיווח מבוסס על אחד מניירות הרקע שהוגשו לשר. לפלשתינים יש עניין להמשיך ליהנות מן הרווחים הכלכליים של הסכם אוסלו, שבלעדיהם תתקשה הרשות הפלשתינית לשלם משכורות. לישראל, מצידה, יש עניין בהמשך תפקודם של מנגנוני הביטחון הפלשתינים, אשר רשויות הביטחון הישראליות נהנות משיתוף פעולה משמעותי מצידם במלחמה בטרור. גם מנגנוני ביטחון אלה נסמכים על המשכורות שמשלמת הרשות הפלשתינית.

מוטב לישראל לשקול תגובה מחושבת ומדודה, שלא תפגע באינטרסים שלה ובמעמדה הבינלאומי, במקום להגיב בכעס.