קיצור דרך להפקעה

בית המשפט העליון נדרש לאחרונה לסוגיית מוסד הרישיון מכללא במקרקעי ציבור במסגרת תביעות לסילוק יד ודמי שימוש, שהוגשו על-ידי המדינה, כנגד מחזיקים כאלה ואחרים (המוגדרים לא אחת על-ידי הרשויות כ"פולשים"), אשר תפסו חזקה במקרקעי ציבור ללא קבלת רשות מהמדינה. המגמה הנשקפת מהפסיקה היא צמצום מוסד רישיון מכללא, שמשמעה סילוק יד מהמקרקעין תוך חיוב בדמי שימוש בגין השימוש שנעשה במשך תקופת ההחזקה (ע"א 6757/13, ע"א 7255/13, ע"א 3846/13).

אלא, שיש מקרים שמי שתופס את השטח היא דווקא הרשות. וכך, במקום לעשות שימוש בסמכויות הקבועות להן בחוק, בוחרות רשויות מקומיות לתפוס שטחי מקרקעין בבעלות פרטית, תוך הסגת גבול, ללא רשות מהבעלים החוקיים, והכל בניגוד לחזקת התקינות המינהלית ולדיני ההפקעה, שעה שתוכנית בניין עיר אומנם ייעדה אותו שטח להפקעה אולם טרם הושלמו הליכי רישום ההפקעה כקבוע בחוק. מצב אבסורדי זה מוביל לכך שהרשויות המקומיות עושות שימוש בשטחי מקרקעין המיועדים להפקעה כאילו הושלמה ההפקעה ולא משלמות דבר בתמורה, לא פיצוי בגין ההפקעה ולא תשלום דמי שימוש.

כך היה במקרה שהוכרע לאחרונה (24.4.17) בידי שופטת בית המשפט השלום בתל אביב, כרמלה האפט, ביחס למקרקעין הנמצאים ברחוב עוזיאל 56, ברמת גן. עיריית רמת גן והוועדה המקומית טענו לזכות מכוח תוכנית המייעדת את המקרקעין להפקעה לצורך הרחבת דרך ציבורית, וכן מכוח רישיון מכללא שניתן להן ובהינתן שהמדובר בשימוש המתמשך על פני למעלה מ-60 שנה. (שאלה האם רשות מקומית אינה מנועה מלטעון לקיומו של רישיון מכללא מכוח השנים, שעה שבהליכים אחרים טוענת היא היפוכם של דברים, אולם סוגיה זאת אינה מושא מאמר זה).

הטענה בדבר קיומה של זכות מכוח התוכנית המפקיעה, נדחתה על-ידי בית המשפט שקבע, כי ייעודם של המקרקעין בתוכנית בניין עיר להפקעה, אינו מהווה אקט של הפקעה ולא יכול להקנות לרשות זכות כזאת כל עוד לא בוצעה הפקעה דה-פקטו. כלומר: כל עוד לא ננקטו הליכי ההפקעה בפועל, אין לעירייה או לוועדה המקומית כל זכויות במקרקעין. עם זאת, בית המשפט הגיע בכל זאת למסקנה, כי ניתן לראות את המקרה הנדון ככזה בו בוצעה ההפקעה, אולם זאת נוכח הטענה בדבר קיומה של זכות מכוח הסכמה מכללא.

בהקשר לכך קבע בית המשפט, כי במצב דברים בו העירייה כבר מחזיקה בשטח במשך עשרות בשנים, והגם שהיה עליה לפעול לשם ביצוע הליכי ההפקעה בהתאם לתוכנית, ניתן לראותה כמי שביצעה את ההפקעה בפועל, מקום בו הבעלים הסכימו לתפיסת החזקה חרף אי-ביצוע הליכי ההפקעה, והדבר מכונה על-ידי בית המשפט כ"הפקעה מכללא". כן נקבע, כי לכל המאוחר עם הגשת התובענה בטלה הרשות (מבלי לחוות דעה בעניין, יש ליתן את הדעת להמשך התנהלות של רשויות המקומיות באופן של "הפקעה מכללא", במיוחד לאור החלטות ביהמ"ש העליון נגד מוסד הרישיון מכללא).

ואולם, בית המשפט בחר להדגיש, כי אין ללמוד מקביעתו זו שהבעלים של המקרקעין הסכימו לשימוש הרשות המקומית - אף לא מכללא - בשטח הפלישה בלא תמורה. את הסכמת הבעלים של המקרקעין לשימוש אותו עושה העירייה יש לראות כהשלמה עם העובדה שהשטח יופקע. עם זאת, אין ללמוד שהבעלים ויתרו על כלל זכויותיהם בשטח ה"פלישה", וכך גם לגבי הזכות לקבלת דמי שימוש ראויים. לפיכך, הבעלים של המקרקעין זכאים לתשלום דמי שימוש ראויים עד להשלמת הליכי ההפקעה, או עד שהרשויות ישיבו לחזקתם את שטח ההפקעה.

פסק דין טרי נוסף הרלוונטי לענייננו ניתן (4.4.17) על-ידי שופט בית משפט השלום בפתח תקוה, אושרית רוטקופף. באותו מקרה ביקשו בעלי הקרקע להוציא צו מניעה זמני שיאסור על המועצה המקומית אבן יהודה, להמשיך בעבודות לבניית כיכר בשטח שלהם. גם במקרה זה קבע בית המשפט, כי מצטיירת תמונה עגומה לפיה המועצה המקומית יצאה מתוך נקודת מוצא שגויה, כי מקום בו על-פי הוראות התוכנית הרלוונטית, החלק הדרוש מחלקתם של המבקשים ממילא עתיד לעבור לידיה (באמצעות הפקעתו), הרי שאין משמעות של ממש לכך שבמועד העבודות בפועל, טרם בוצע בפועל השינוי הקנייני המיוחל.

בית המשפט קובע: "יש לומר את הדברים בצורה שאינה משתמעת לשני פנים, כי גם אם מדובר במטרה ראויה, אין בכך כדי להעניק למשיבה גושפנקא לביצוע פעולות שאינן תואמות את הדין, וזאת במטרה להשיג את מטרתה. ובמקרה זה 'המטרה אינה מקדשת את האמצעים' ובייחוד שאמצעים אלו מתעלמים ורומסים זכויות של אחרים".

התנהלות זו של רשויות מקומיות - אשר בוחרות לקצר הליכים על-ידי קביעת עובדות בשטח וללא הסדרת תשלום דמי שימוש ראויים, שעה שהדרך הנכונה והחוקית היא השלמת הליכי הפקעה בהתאם להוראות הדין לרבות תשלום פיצויי הפקעה (זאת לצד התנהלות הפוכה שעה שהיא מבקשת לפנות מחזיקים לא כדין ממקרקעי ציבור) - מעלה תהיות רבות בדבר חזקת תקינות המעשה המינהלי, בייחוד לאור עליית קרנה של זכות הקניין לזכות יסוד מן המעלה הראשונה, ונראה כי מן הראוי שיתקיים כאן "נאה דורש נאה מקיים".