בשבחו של עמית

ברע"א 99/8538 (סמפלסט בע"מ נ' הןוועדה המקומית לתכנון ובנייה קריית גת, מיום 3.4.00) דנה השופטת דליה דורנר בשאלה האם יש מקום להטיל היטל השבחה על תוספת שטחים שאושרה במסגרת החלטת הוועדה המקומית מכוח הוראת סעיף 13 לתקנות התכנון והבנייה (חישוב שטחים ואחוזי בנייה בתוכניות ובהיתרים), תשנ"ב-1992.

באותו מקרה, החליטה הוועדה המקומית קריית גת על שינוי בתוכנית, לפיו הותרה בנייה על 35% משטח המגרש. בהחלטתה קבעה, כי תותר תוספת בנייה למטרות משניות שאינן כלולות באחוזי הבנייה הקיימים בשיעור של 15%, זאת בהתאם לסמכות אשר הוקנתה לה בתקנה 13(ב) לתקנות חישוב שטחים.

תקנה זו קובעת, כי ככל שנקבעו בתוכניות שהופקדו או אושרו לפני תחילתן של התקנות, שטחים מותרים לבנייה או אחוזי בנייה ללא פירוט אופן חישובם, יראו את השטחים כשטחים למטרות עיקריות, וניתן יהיה להוסיף עליהם שטחי שירות. כמו-כן, הוספת שטחי שירות תיקבע בידי הוועדה המקומית.

בעטיה של החלטה זו נדרשה סמפלסט לשלם היטל השבחה, אולם היא סירבה, בין היתר, משום שלא ראתה את החלטת הוועדה כ"אקט משביח כשלעצמו" ועל כך נוהלו הליכים בפני ערכאות שונות אשר הגיעו לפתחו של בית המשפט העליון. השופטת דורנר, בהחלטה קצרה, דחתה את בקשת רשות הערעור וקבעה, כי בסיטואציה זו קמה חבות בהיטל השבחה: "מקום בו השתמשה הוועדה בסמכויותיה על-פי תקנה 13(ב), והרחיבה את זכויות הבנייה, כפי שאכן נעשה בענייננו, יש לשלם היטל השבחה כדין".


נוגד את הוראות החוק


פסק דין זה ספג לא פשוטה בקרב אנשי מקצוע בתחום, שכן לטענתם, הוא נוגד הוראות חוק מפורשות. סעיף 1 לתוספת השלישית בחוק התכנון והבנייה מגדיר "השבחה" כעליית שווים של מקרקעין עקב אישור תוכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג. כלומר, כדי שיוטל ההיטל על אירוע כלשהו, חייבים להתקיים שני תנאים מצטברים: יש צורך שתתרחש השבחה במקרקעין ועליית השווי צריכה להיגרם עקב אישורה של תוכנית, מתן הקלה או שימוש חורג - הא ותו לא.

לכן, לא ייגבה היטל השבחה בגין עליית שווי מקרקעין שנגרמה שלא עקב אחת משלוש פעולות התכנון המנויות בסעיף, כגון בשל עליית מחירים כללית בשוק החופשי, סלילת כביש באזור וכדומה. וכן, לא ייגבה היטל בשל אחת מפעולות התכנון המוזכרות בסעיף אשר לא הביאה בפועל לעליית שווי המקרקעין. אולם השופטת דורנר קבעה:

"החלטת הוועדה שינתה את התוכנית המקורית, בכך שהפכה חריג שהותר על-פי התוכנית המקורית לכלל. שכן, לאחר ההחלטה, כל אימת שמדובר בבנייה למטרות משניות, שאינן כלולות באחוזי הבנייה הקיימים, הותרה תוספת של 15%, מבלי להיזקק לאישורים חריגים. מובן, אם-כן, שהחלטת הוועדה הביאה להרחבת זכויות ניצול המקרקעין שנקבעו בתוכנית המקורית, ומכאן - להשבחת המקרקעין".

השאלה הנשאלת היא, תחת איזו פעולת תכנון מבין השלוש - אישור תוכנית, מתן הקלה או שימוש חורג - חוסה החלטת הוועדה המקומית? התשובה לכך בנסיבות המקרה: אף לא אחת. למעשה, בית המשפט העליון חייב בהיטל השבחה למרות שהתנאי היחידי שהתקיים הוא השבחה במקרקעין. בכך יצרה לכאורה השופטת דורנר מקור חיוב נוסף להיטל השבחה: החלטת הוועדה המקומית. האם לכך כיוונה?


דינן של זכויות מותנות


בפסיקות והחלטות שבאו לאחר מכן, הפרידו בתי המשפט וועדות הערר בין "אי הנחת" שיש מפסק הדין לבין החובה ליישמו (ערר 8118/10, הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ראש העין נ' חיים ז'טלני ואח'). כך גם נקבע בעש"א 8/2 (הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים נ' פלפון סנטר: "במציאות משפטית זו, החלטת ועדה מקומית בדבר תוספת שטחי שירות מהווה מקור חוקי לחיוב בהיטל השבחה. התוכנית המשביחה עיגנה בחובה את הוספת שטחי השרות ולמעשה במסגרתה מימשה הוועדה את סמכותה לפי תקנה 13 בה עסקינן".

אלא שסוגיה זו זכתה לאחרונה להתייחסות ברע"א 3002/12 (הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה גבעתיים נ' אליק רון). השאלה העיקרית בה דן בית המשפט העליון הייתה, מה דינן של זכויות מותנות בתוכנית מתאר מקומית לאחר אישורן, לצורך החיוב בהיטל השבחה. האם כטענת הוועדה המקומית, לפיה יש לגבות את היטל ההשבחה בגין זכויות אלו רק עם מועד אישור אותן הזכויות בפועל? או שמא, כטענת היזם, ההשבחה נוצרה במועד אישור התוכנית אשר כללה בתוכה את אותן הזכויות, כך שמלוא ההשבחה שולמה כבר על-ידי המוכר בעת המכירה?


תיקון עדין של הפרשנות


הוועדה המקומית תמכה יתדותיה בין היתר בפס"ד סמפלסט. לטענתה, כשם שהחלטת הוועדה המקומית בסמפלסט יצרה מקור חיוב בהיטל השבחה, גם כאן החלטתה לאשר זכויות מותנות יוצרת חיוב בהיטל השבחה. השופט יצחק עמית דחה טענה זו, תוך שהוא "מתקן" בעדינות את הפרשנות שניתנה לפסק דין סמפלסט:

"קריאה זהירה של פסק דינו של בית המשפט המחוזי בעניין סמפלסט מעלה כי החלטת הוועדה לא נעשתה בהליכי שינוי תוכנית, אלא בגדר החלטה גרידא של הוועדה. למרות זאת, השופטת דורנר משתמשת בהחלטתה במילים שינוי בתוכנית ודומה כי עקב כך הגיעה למסקנה אליה הגיעה (לביקורת על פסק הדין בעניין סמפלסט ראו: גד ויסקינד "היטל השבחה מכח התקנות, האמנם?" מקרקעין ד(5) 65 (2005) (להלן: ויסקינד). המחבר מצביע על כך שבאותה עת לוועדה המקומית לא הייתה סמכות לאשר תוכנית או לשנותה).

לשיטתה זו של השופטת דורנר, שסברה כי מדובר בשינוי בתוכנית, הרי שמסקנתה הסופית דווקא עומדת לרועץ לשיטת הוועדה והיועמ"ש, באשר ממנה עולה כי "השינוי בתוכנית" כשלעצמו, מהווה השבחה, נוכח אפשרויות הניצול של המקרקעין ללא צורך באישור נוסף וחריג. דהיינו, השופטת דורנר ראתה כהשבחה וכאירוע מס את השינוי בתטכנית שגרם לכך שתוספת שהייתה כפופה לאישור חריג, הפכה לזכות מוקנית בתוכנית.

"כך גם בענייננו, עצם הטמעת הזכויות בתוכנית, גרמה לכך שבקשה להיתר לאישור הזכויות בתוכנית היא בקשה תואמת תב"ע, בבחינת זכויות שהוקנו כבר בעת אישור התוכנית, ללא צורך בהליך של הקלה לפי החוק".


שני התנאים המצטברים


מדבריו של השופט עמית ניתן ללמוד, כי החלטת הוועדה המקומית אינה יוצרת מקור חיוב נוסף להיטל השבחה, מעבר לשלוש החלופות המוכרות בחוק. כמו-כן סבור השופט עמית, כי השופטת דורנר הגיעה לתוצאה אותה פסקה בסמפלסט, מאחר שהייתה סבורה שמדובר בשינוי תוכנית. מכאן אנו למדים, כי אם תוספת הזכויות אינה מוענקת מכוח תוכנית או שינוי תוכנית, לא ניתן לחייב בגינה בהיטל השבחה.

השופט עמית עמד על חשיבות קיומם של שני התנאים המצטברים יחד, לצורך חיוב בהיטל השבחה: "הצטברות התנאים מהווה את ההצדקה לגביית היטל השבחה במובחן ממס שבח. ואסביר. בשונה ממס שבח, היטל השבחה אינו מס המוטל על עצם עליית שוויים של מקרקעין בשוק החופשי, אלא על עליית שווי שנגרמה בשל פעולות תכנון של רשות מקומית... לולא הבחנה זו הייתה יכולה להישמע הטענה כי הנישום משלם פעמיים מס בגין אותה עליית שווי של המקרקעין, פעם כמס שבח ופעם כהיטל השבחה".

בסופו של יום, קיבל בית המשפט העליון בפרשת אליק רון את הערעור באופן חלקי ופסק, כי אירוע ההשבחה הוא אחד (אישור התוכנית) ואילו מימוש הזכויות הוא דו-שלבי (בעת מכירה ובעת הוצאת היתר הבנייה). יצוין, כי עתירה לקיום דיון נוסף שהוגשה בגין פסק דין אליק רון נדחתה.

הלכת אליק רון עולה בקנה אחד עם הסתייגותו של השופט עמית מהפרשנות אשר ניתנה לפס"ד סמפלסט על-ידי בתי המשפט וועדות הערר. מכאן שהטענה, אשר עלולה להיטען בעתיד על-ידי הוועדות המקומית, לפיה דבריו של השופט עמית ביחס לסמפלסט נאמרו כאמרת אגב ולכן יש לחייב בהיטל השבחה בגין בהחלטת ועדה מקומית המקנה זכויות נוספות - דינה להידחות.