"לא הבטחתי לך גן של תקציבים"

עמותת נאות רעות הוקמה בשנת 1984 לצורך הקמת יישוב עבור אנשי צבא הקבע אשר ייבחרו על פי קריטריונים שונים. לשם כך נועד למערערת התפקיד של ייצוג חברי העמותה – המשתכנים הפוטנציאליים – כלפי ובפני רשויות, גופים ממשלתיים וציבוריים ותאגידים. כמו כן הוטל על המערערת הארגון, הביצוע והפיקוח של כל הפעולות הארגוניות המתחייבות מייזום, תכנון והקמת היישוב. הרעיון קיבל את תמיכת הממשלה.

העמותה אכן הביאה להקמת היישוב שלימים נקרא "רעות". בשלב ההקמה הראשוני, הוקמו כ-1,000 יחידות דיור, אשר אוכלסו בין החודשים יולי וספטמבר 1991 וקיבלו את השם "רעות א'". בשלב מאוחר יותר הוקמו עוד 589 יחידות דיור נוספות ואלה אוכלסו בין החודשים אפריל ואוגוסט 1993 וקיבלו את השם "רעות ב'".

במסגרת הליך ההקמה פנתה העמותה לגורמים שונים במשרד השיכון, לרבות מנהלים כלליים של המשרד ושרים, על מנת לקבל סיוע כספי להקמת היישוב רעות, על שני חלקיו. מן התכתובות והמסמכים שבתיק בית משפט קמא עולה, כי הפעילות של העמותה בעניין זה הייתה פעילות מאסיבית. פעילות זו אף נשאה פרי ולטענת המשיב, זכה היישוב רעות (על שני חלקיו) לסיוע בסך של 16,140,000 ₪, כשהחלק העיקרי של סכום זה, הוענק ליישוב רעות א'.

המערערת טוענת כי הסיוע אשר הובטח לישוב רעות ב' לא הועבר אליה. ההבטחה כללה השתתפות במימון עבודות הפיתוח הכללי; מימון תשתיות לראש שטח ביישוב ומימון הקמת אולם ספורט.

מאחר שלטענת העמותה התחייב משרד השיכון בתשלום סכומים גבוהים יותר מאלו שניתנו על ידו לבסוף, פנתה העמותה ביום 15.7.97 בתביעה לבית המשפט המחוזי בירושלים. לתמיכה בטענותיה הציגה העמותה שלל התכתבויות, בהן יש, כך לטענתה, התחייבויות מפורשות לתשלום. בנוסף העידו מטעמה מספר עדים, בהם מי שהיו אחראים על ההתקשרות מול משרד השיכון.

המערערת טענה שההבטחות הנרחבות ניתנו לה מאחר שמשרד השיכון סבר כי הקמת היישוב תביא לפינויין של מאות יחידות דיור ברחבי הארץ מדי שנה, מהלך שיסייע לצמצום המחסור החריף ביחידות דיור שנוצר על רקע גלי העליה של שנות ה-90. טענה זו, יצויין כבר עתה, נדחתה על ידי בית המשפט קמא מכל וכל.

• האם שיקולים שבטובת הציבור הצדיקו תמיכה כלכלית בישוב רעות? - כבוד השופט עוני חבש מבית המשפט המחוזי דחה את טענת המערערת ולפיה אחד השיקולים אשר הנחו את הרשות במתן הבטחה שלטונית זו היה הסברה ולפיה, פינויין של מאות יחידות דיור ברחבי הארץ על ידי בעליהן שהיתעדו לעקור לישוב רעות, הוא שהמריץ את משרד השיכון לסייע להקמת הישוב רעות. כן נקבע כי היישוב לא נכלל במסגרת חוזי הפרוגרמה שערך המשרד בשנות ה-90 למטרה זו.

• האם נתנה הבטחה שלטונית? - לצורך בחינת התקיימות התנאים להבטחה שלטונית מחייבת, עמד ראשית בית המשפט המחוזי בהרחבה רבה על הליך האישור, הארוך, רב השלבים והמייסר, שנדרש לאישורה הסופי של החלטת מנכ"ל או שר במשרד השיכון למתן סיוע, כדי להביאה לגדרה של הבטחה שלטונית מחייבת. בית המשפט הבהיר כי הליך זה תכליתו, בין היתר, רצונו של משרד השיכון למנוע חריגה מן התקציב מחד גיסא אך להביא למיצויו של התקציב עד למקסימום, מאידך גיסא. כלומר, כדי למנוע מצב בו לא ינוצל התקציב במלואו, עקב אי הבשלתן של חלק מן התוכניות או ביטולן, עוברות תוכניות רבות יותר מהתוכניות שהמשרד יכול לתקצב תהליכי אישור, אך בסופו של דבר מקבל רק חלק מן התוכניות, ככל שמאפשר התקציב, את אישור חשב המשרד, אשר אחראי על בחינת העמידה בתקציב, ורק תוכניות אלה מאושרות באופן סופי ומקבלות את הסיוע.

• בחינת ההבטחה השלטונית לאור הנסיבות אשר אפפו הבטחה זו - לאחר שעמד בית המשפט קמא על ההליך "הסטנדרטי" לאישורה של החלטה כאמור, נפנָה בית המשפט לבחינת ההליך שנתקיים במקרה דנן. בית המשפט קבע כי בתחילת שנות ה-90 התקשה משרד השיכון לעמוד בתקציבו: היקפי הבניה חסרי התקדים שביקשו ליתן מענה לעליה של אותן שנים ופריצת מסגרת התקציב הביאו בשנת 1991 לעצירת כל ההזמנות והחוזים אשר הונפקו על ידי משרד השיכון. עוד הובהר כי עקב חריגה מן התקציב היה הכרח לקבוע קריטריונים חדשים להקצאות. כתוצאה מכך בוטלו סיכומים שונים, ובהם גם פרויקטים חשובים.

• התנאים לגיבוש הבטחה שלטונית - על רקע האמור הוסיף בית המשפט המחוזי ובחן את התקיימות התנאים לקיומה של הבטחה שלטונית מחייבת: הראשון, כי ההבטחה ניתנה על ידי בעל הסמכות לתיתה; השני, כי המבטיח התכוון ליתן להבטחתו תוקף משפטי מחייב; השלישי, כי ההבטחה מפורשת די הצורך; הרביעי, כי ההבטחה היא בת ביצוע; והחמישי, כי אין טעם סביר לשנות את ההבטחה או לבטלה [ראו: בג"ץ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשייה, פ"ד ל(1) 673, 676 (1975) (להלן: עניין סאי-טקס)].

• האם גובשה הבטחה שלטונית במקרה הנדון? - ביהמ"ש המחוזי מצא כי לא נוצרה בעניינים של המערערים הבטחה שלטונית, וזאת בין היתר כיוון ההבטחה לא הייתה מפורשת דיה, וכיוון שהמערערים ידעו בזמן אמת כי על ה"הבטחות" לקבל אישורים תקציביים. בית המשפט המחוזי קבע כי על רקע המצוקה התקציבית של משרד השיכון באותן השנים, העמותה לא הייתה צריכה להבין כי נוצר חוזה מחייב. בית המשפט המחוזי הוסיף וציין, כי אפילו היה משרד השיכון מתחייב התחייבות מחייבת, הרי שנוכח מאורעות אותם ימים, היה למשרד הצידוק החוקי הנדרש להשתחרר מ"הבטחתו". בית המשפט הדגיש כי כוונתו אינה לחילופי השלטון, אלא למגבלות התקציביות – פרי התקופה החריגה של עליה מסיבית ארצה, אשר חייבה את העמדת אינטרס הכלל של יצירת פתרונות דיור מהירים ורבים, על פני האינטרס הפרטי של המערערת. בית המשפט הוסיף כי טענת המערערת, לפיה היו יתרות תקציביות באותה התקופה לא הוכחה. סופו של דבר, בית המשפט קמא דחה את תביעת המערערת וחייבה בהוצאות המשיב.

• קביעת בית המשפט העליון - השופט יורם דנצינגר לא מצא לנכון להתערב בקביעותיו של בית המשפט המחוזי אשר היו מבוססות כדבעי והושתתו על העדויות שנשמעו בערכאה קמא. השופט דנצינגר אימץ את עמדת בית המשפט המחוזי ולפיה נסיבות המשא ומתן לא היו אמורות ליצור הסתמכות אצל המערערת, אשר ידעה כי אישורים תקציביים נדרשים בטרם תקום הבטחה שלטונית, וכן כי המשא ומתן לא הבשיל לכדי גמירות דעת של ראשי משרד השיכון, אשר להם הסמכות הבלעדית לאשר הסכם שכזה (להבדיל מן הדרגים הנמוכים יותר). השופט דנצינגר מציין כי המערערת ידעה בזמן אמת כי ה"סיכומים" נעשו ונתנו מבלי שנבדקה קודם לכן האפשרות התקציבית להוציאם אל הפועל, מבלי שנעשתה השוואה עם האופן בו חולקו תקציבים לפיתוח ולתשתיות ליישובים נוספים, לרבות ליישובים המהווים הרחבה של יישוב קיים, ומבלי שנבחנה השאלה לאלו תקציבים כבר זכה היישוב רעות – שאלות שמן הראוי שתבחנה טרם אישורו של תקציב נוסף. עוד מציין השופט דנצינגר כי משהחוזה בין המערערת לבין משרד השיכון לא בויל, הייתה המערערת צריכה לדעת כי החוזה לא קיבל תוקף מחייב.

• "הצהרת כוונות אשר תלויה במסגרת התקציבית" - לסיכום דבריו קובע השופט דנצינגר כי אין לראות בסיכומים ובהבטחות הנטענות, אלא הצהרת כוונות אשר הייתה תלויה, בין היתר, במסגרת התקציבית.

• "מבחן המסוימות" של ההבטחה השלטונית - השופט דנצינגר התייחס לטענת המערערת ולפיה ההבטחה השלטונית קיימה את מבחן המסוימות, שכן היא הייתה "מסוימת בסכומים". השופט דנצינגר קבע כי טענה זו, אשר נראה כי היא מנסה לשמוט באחת את אחד המבחנים העיקריים לבחינת תוקפה של התחייבות או הצהרה, דינה להידחות מכל וכל. הסכום, קבע השופט דנצינגר, הינו אך ורק חלק מתנאי ה'מסוימות', לצד תנאים נוספים כגון: לוח זמנים, אופן ביצוע התשלום וכיוצא באלו.

ערעור העמותה נדחה

- בפני כב' השופטת איילה פרוקצ'יה, כבוד השופטת עדנה ארבל, כבוד השופט יורם דנצינגר
- בשם המערערת: עו"ד ר' גרנשט
- בשם המשיב: עו"ד ח' זנדברג