"המגמה הקיימת כיום, להרבות בתיקונים לחוקי המס בבחינת טלאי על טלאי, מקשה על הנישומים, מאפשרת יצירת פרצות מס, אגב פגיעה בערך השוויוניות ומגבירה את אי-הוודאות בתחום המס. פישוט דיני המס ועדכונם נדרשים גם למען הפחתת הצורך במתן החלטות מיסוי מקדמיות. נוכח כל זאת, ראוי לבחון את הצורך ברענון ובעידכון של מערכת המס הישראלית לעומקה".

כך אומר (25.10.17) מבקר המדינה, יוסף שפירא, בפרק העוסק בהחלטות המיסוי המקדמיות (פרה-רולינג) בהן מטפלת רשות המיסים. לדבריו, הרשות לא פעלה ליצירת איזונים ובלמים, אשר יבטיחו שמוסד הפרה-רולינג יפעל תחת עקרונות של הגינות, שקיפות ויעילות - למרות שהוא פועל כבר 12 שנים. הביקורת העלתה גם ליקויים הפוגעים בכללי המינהל התקין: העדר תיעוד של הליכי בדיקת הבקשות; החלטות מיסוי שבהן לא ניתנה הנמקה מקצועית; העדר תיעוד של אישורי הנישומים על החלטות מיסוי שניתנו בהסכם ועוד.

לדברי שפירא, הרשות לא פרסמה הבהרה מהם הקווים המנחים לסיווג בקשה מנישום לחוות דעת לגבי היבטי מיסוי כ"בקשה החלטת מיסוי" או כ"פנייה/אישור". במקרה שבו סווגה בקשה כ"פנייה", אין תיעוד של הבקשה וצרופותיה במערכת הממוחשבת שהוקמה לטיפול בבקשות אלו - וכך אין אפשרות לפקח על ההחלטות. נוהל פנימי של הרשות קובע שיש לתת תשובות לבקשות בתוך 120-90 יום; ההמלצה אינה מיושמת, ובמחלקת חוקי עידוד נמשכת לעיתים ההמתנה למעלה משנה. בשנת 2006 פרסמה הרשות את כוונתה להכין חוזר מקצועי מקיף בנושא הטיפול בהחלטות מיסוי, אשר יפרט את הוראות הפקודה החדשות בנושא ואת דרך ההתנהלות החדשה; 11 שנים מאוחר יותר, חוזר כזה טרם פורסם.

משרד המבקר מצא, כי המסמכים המבססים את החלטת המיסוי אינם נשמרים. ברשות אין נוהל לבניית תיק החלטת מיסוי ("תיק רולינג") שבו יישמרו כל המסמכים החשובים לגביו, ולכן המסמכים הללו אינם מתועדים - לא בתיקייה פיזית ולא במערכת הממוחשבת של החלטות מיסוי. ליקויים נוספים עליהם מצביע שפירא: טרם הוסדר חוזר הקובע נהלים המחייבים הן את הרשות והן את הנישום; טרם הובהר מהי הגדר המפרידה בין "החלטת מיסוי" לבין פנייה אחרת של נישום בעניינו; טרם נקבעה אחריות הנישום למצג העובדתי שהציג בהחלטת המיסוי.


נמצאו כמה החלטות מיסוי שפורסמו, המתייחסות לאותה סוגיית מס אך סותרות זו את זו, למשל בנושא רב-החשיבות של הימצאות "מוסד קבע" בישראל - הבסיס לחיוב חברות במס בארץ. ההחלטות לא כללו הנמקות המבארות את הסיבה להבדל בין ההחלטות, ולא קבעו אם שוני זה מבטא שינוי בעמדת הרשות או שהוא נובע מנסיבות מיוחדות של כל מקרה ומקרה. לאחר מתן ההחלטות, הרשות אינה בודקת האם הנישומים צייתו להן.


לחטיבה המקצועית שברשות המיסים תפקידים רבים, וחלק ניכר ממשאביהו מוקדש לפרה-רולינג. אולם בשמונה מתוך עשר המחלקות של החטיבה המקצועית, שבהן ניתנות החלטות מיסוי, קיים תת-איוש של תקינה שאושרה: בסך-הכל אוישו רק 32 מתוך 77 תקנים. כך נפגעת יכולת החטיבה לעמוד ביעדיה, ובכללם מתן שירות יעיל ומהיר בהחלטות מיסוי. הרשות נדרשת להכריע מדי שנה ב-2,000 בקשות לפרה-רולינג או לאישורים, ולדעת שפירא יש למצוא דרכים להקטין מספר זה.

בשנת 2010 הצהירה הרשות במהלך דיון משפטי בבית המשפט העליון, כי בכוונתה להקים מאגר מידע בנושא החלטות מיסוי בתחום המכס, אשר יועמד לשימוש הציבור; מאגר כזה טרם הוקם. הרשות גם מפרסמת רק חלק קטן מהחלטות המיסוי, בניגוד להמלצת הוועדה המקצועית ולפיה יש לפרסם את כולן, בכפוף לסייגים מעטים, מצומצמים ומוגדרים.

שפירא מביא גם שורה של דוגמאות להחלטות מיסוי שלטעמו היו שגויות. כך למשל, התאפשר למדענית המקבלת תמלוגים של מיליונים שקלים בשנה על המצאה שלה, להעבירם לחברת ארנק ולשלם מס של 25% בלבד במקום מס אישי של 40%.

בעיה אחרת היא שהחלטות המיסוי אינן מוגבלות בזמן. כך התאפשר לחברת ידע, חברת המיסחור של מכון ויצמן, לקבל פטור מוחלט ממס על הכנסות במאות מיליוני שקלים - וזאת למרות דוח של מבקר המדינה בנושא כבר בשנת 2004. הביקורת הנוכחית העלתה, כי בתיק החברה לא בוצעה כל ביקורת בשנים 2015-1994. במקרה אחר, ניתן בשנים 2009-2008 פטור ממע"מ לחברות האינטרנט הזרות הפועלות בארץ - כגון גוגל ופייסבוק - והוא נבדק מחדש רק בשנה שעברה, כאשר הרשות החליטה לחייבן בתשלום מע"מ.