ועדת גרונאו הגישה מסקנותיה הסופיות

שר התקשורת, אריאל אטיאס, קיבל לידיו את המלצות דוח ועדת גרונאו, הוועדה הציבורית שמונתה לגבש המלצות מפורטות בדבר מדיניות וכללי התחרות בתחום התקשורת בישראל. במסגרת עבודתה, נבחנו עיקרי ההסדרה והתאמתם לקצב השינויים המהיר ולצפי לשנים הבאות על-מנת למלא בצורה מיטבית את יעדי ההסדרה - אספקת שירותי תקשורת מתקדמים, במחיר שווה לכל נפש, לציבור בישראל.

עיקרי הממצאים

• 1. רמות המחירים של שירותי התקשורת השונים בישראל הן מהנמוכות בעולם. מגוון השירותים המוצע על-ידי מרבית החברות הפועלות במגזרי הענף לא היה מבייש כל מדינה באירופה. חריג לשירותים הזולים הם שירותי הטלוויזיה הרב-ערוצית שהם גבוהים בהשוואה לנהוג בעולם. שירותי הפס הרחב במגזר הנייח הם אומנם זולים, אך רוחב הפס הוא מהנמוכים במדינות העולם המתקדמות, וכתוצאה מוגבל מגוון השירותים המוצעים בפרוטוקול האינטרנט.

• 2. בשנים האחרונות ניכרת האטה בתחרות, המתבטאת בעליות מחירים הן במגזר הטלוויזיה הרב-ערוצית, הן במגזר השיחות הבינלאומיות, וכנראה גם במגזר הטלפוניה הניידת במשקי הבית. החריג היחידי למגמה זו הוא המגזר הנייח שבו הפיקוח מחד והתחרות מאידך, תורמים להמשך מגמת ירידת המחירים. אלא שבמגזר זה מתגלית תופעה אחרת הזרה לתחרות, והיא הקפאת השקעות.

• 3. הוט וחברת בזק נמנעו מלהשקיע בשדרוג רשתותיהם לרמה הנהוגה באירופה. ההימנעות מהשקעה בשדרוג רוחב הפס בתשתית הנייחת מעכבת את פיתוחה של פלטפורמה נוספת להעברת שידורי טלוויזיה - טלוויזיה בפרוטוקול אינטרנט IPTV ולכך השפעה מיידית על התחרות במגזר הטלוויזיה הרב-ערוצית. בנוסף ולא פחות חשוב - לפיגור זה בתשתיות יש השפעות שליליות ארוכות טווח על שאר ענפי המשק. שדרוג התשתיות הנייחות לרמה הנהוגה בעולם המערבי הוא האתגר העיקרי העומד בפני הגוף המסדיר לקראת תום העשור הראשון של שנות האלפיים.

• 4. מספר המתחרים, המוגבל למספר התשתיות, קטן מכדי להבטיח תחרות בת קיימא. ניסיון העבר מראה שהגורם המדרבן לתחרות אמת הוא כניסת מתחרים חדשים המנסים לבסס "ראש גשר" במגזר (להשיג נקודת אחיזה). כניסת מספר מפעילים מקומיים למגזר הנייח ("בעלי רישיונות ייחודיים") בשנים האחרונות, אין בה כדי לפתור את הבעיות הקיימות במגזר הנייח.

עיקרי ההמלצות

• 5. כללי - יתווסף נדבך סיטונאי למודל ההסדרה בשוק התקשורת, שעיקרו מתן אפשרות לספקי שירותים שאינם בעלי תשתית להתחרות תוך שימוש בתשתית של אחר, נדבך זה יחצה את הענף מקצה עד קצה: החל במגזר הנייח, עבור במגזר הנייד וכלה במגזר הטלוויזיה הרב-ערוצית.

• 6. המגזר הנייח

• א. שינויים מבניים - מומלץ לפעול לפיתוח שוק סיטונאי, שבו יוכלו להתחרות גם ספקי שירותים שאינם בעלי תשתית, שבמרכזו חובת פירוק למקטעים (Local Loop Unbundling). במסגרת זו יש לחייב את בעלי התשתיות האוניברסאליות במכירה סיטונאית של שירותים (Resale, Bitstream Access ואחרים) ובהחכרת מקטעי גישה למתחרים. חובת הפירוק למקטעים תחול לעת הזאת, מסיבות של ישימות טכנולוגית, רק על חברת בזק. תוך 15 חודש מיום אימוץ ההמלצה על-ידי שר התקשורת, יפרסם הגוף המסדיר תעריפים מרביים להחכרת מקטעי גישה ושירותים אחרים הנמכרים בשוק הסיטונאי ותנאים לאספקתם.

• ב. מגרש משחקים מאוזן - יינתן היתר לחברות הבת של חברת בזק לספק "חבילות שירותים" (לא פריקות) הכוללות שירותי טלפוניה ופס רחב של בזק-מפ"א, וזאת לאחר שייושמו הסדרי השוק הסיטונאי ובכלל זה הסדרי הפירוק למקטעים (LLU) ותחל תחרות העושה שימוש בהסדרים אלה. במסגרת חבילות השירותים הכוללות שירותי פס רחב של בזק-מפ"א, תורשנה חברות הבת (לרבות חברת יס) לספק שירותי IPTV, בין אם על התשתית המשודרגת של חברת בזק או על-ידי חכירת מקטע הגישה ושדרוגו, ככל שאין בכך לסתור את כללי הבעלויות הצולבות.

• ג. גמישות תעריפים לבזק - כל עוד נתח השוק של קבוצת בזק גבוה מ-60% יימשך פיקוח על תעריפי בזק מפ"א במתכונת של קביעת תעריפים מחייבים (.(Fix בעניין סלי תשלומים חלופיים אותם מספקת בזק מפ"א, ממליצה הוועדה ששיעור ההנחה המרבי המותר יהיה גבוה יותר ככל שנתח השוק של קבוצת בזק בטלפוניה הנייחת יהיה קטן יותר ויגיע עד ל-40%, וזאת כאשר נתח השוק יהיה נמוך מ-75%. כאשר נתח השוק יהיה נמוך מ-%60 תבוטלנה המגבלות המוטלות על שיעור ההנחה, והתעריף המפוקח יוגדר כתעריף מרבי. בכל מקרה יבדוק הגוף המסדיר את סל התשלומים החלופי ויוודא שמבנה ההנחות אומנם עומד בהגדרות "אי ההפליה", ושלא מדובר בסל ממוקד לקוחות ספציפיים (targeting).

• ד. ייקבעו עד מחצית שנת 2009 תעריפים מבוססי עלויות עבור השלמת שיחה ברשת הנייחת.

• ה. הפרדה מבנית - יש להותיר על-כנה את ההפרדה המבנית בחברת בזק, כל עוד קיימות רק שתי חברות בעלות תשתית נייחת בפריסה כלל ארצית ולאכוף את ההפרדה בקבוצת הוט בהתאם למתכונת ההפרדה בחברת בזק.

• 7. המגזר הנייד

• א. הוועדה תומכת בהמלצות חברת NERA לעניין מפעילים וירטואליים המשתקפות בהחלטת הממשלה מס' 2186, ומייחסת חשיבות לקידום נושא ה-WiMax. בנוסף, יש לפעול להגברת התחרות על-ידי מתן אפשרות לכניסתם לתחום של מפעילים חדשים מבוססי תשתיות.

• ב. יש להמשיך ולבדוק את עלות השלמת השיחה ברשת הניידת ולתקן במהלך שנת 2009 את התעריף בהתאם.

• ג. יש להמשיך במאמצים להגיע להסכמה עם רשויות האיחוד האירופי ביחס להפחתה הדדית של תעריפי ה"נדידה", ובמקביל לנסות ולקדם מהלך זה באופן פרטני מול המדינות אשר ישראלים מרבים לבקר בהן.

• 8. מגזר השיחות הבינלאומיות

• א. תעריף השיחה הבינלאומית המבוצעת באמצעות מכשיר נייד ייקבע על-ידי חברת השיחות הבינלאומיות וזו תשלם לחברת הנייד לפי התעריף הקבוע בתקנות קישור גומלין עבור השלמת שיחה ברשת ניידת.

• ב. כאשר תותאם שיטת התערוף של שיחה בינלאומית באמצעות מכשיר נייד לשיטה המומלצת בסעיף א' תאופשר כניסת שחקנים חדשים בשליטת חברות הטלפוניה הניידת למגזר השיחות הבינלאומיות.

• 9. מגזר הטלוויזיה הרב-ערוצית

• א. מומלץ מתווה שלפיו תוצע "חבילת ערוצים בסיסית צרה" הכוללת 10-5 ערוצים. ערוצים אלה יכללו את הערוצים הפתוחים וערוצים נוספים שהרשות המסדירה רואה בהכללתם בחבילת הבסיס ערך חברתי או תרבותי מיוחד. במקביל, יש לחתור לביטול חבילת הערוצים האנלוגית תוך שלוש שנים.

• ב. על-מנת לפתח תחרות של בעלי רישיונות מיוחדים הפועלים על תשתיות של אחרים, ברוח חוק התקשורת, מומלץ להסיר את המגבלות החלות כיום על מתחרים אלה בתחום התוכן ומספר הערוצים שהם רשאים לשדר.

• ג. הוועדה ממליצה על הקמת צוות מלווה מטעם המשרד שיבטיח את יישום המתווה החדש בתוך שנתיים עד שלוש.

• 10. חובת השירות האוניברסלי

• א. לא יחול שינוי בהגדרת סל השירותים האוניברסלי הנוכחי.

• ב. שירותי תקשורת מתקדמים בקצבים מהירים כגון IPTV הניתנים על-בסיס טכנולוגיות כגון ADSL2/ADSL2+, VDSL2/VDSL2+, FTTx וכיוצא באלה, יוכרו כחלק מסל השירותים האוניברסליים בשנת 2013, אלא אם כן יוכח באותה עת ששיעור החדירה של שירותים אלו נמוך. הרשות המסדירה תקבע באותו מועד את מתכונת השלמת הפריסה.

• 11. סוגיות צרכניות

• א. ייאסר על ספקים לשנות במהלך תקופת ההתקשרות את התעריפים הקבועים בהסכמי ההתקשרות; משך הסכמי ההתקשרות בענף התקשורת במגזר משקי הבית לא יעלה על 24-18 חודש; הסכם ההתקשרות הסטנדרטי בין ספק השירותים והמנוי יפורסם באתר האינטרנט של הספק.

• ב. הסכם ההתקשרות בין ספק השירותים והמנוי יכלול בתחילתו באופן מדויק, בשפה ברורה ומובנת, בקצרה, ובאותיות מאירות עיניים סעיף של "עיקרי ההסכם". סעיף זה יציג את תאריך התפוגה של החוזה, מחיר המכשיר, תעריפי השירותים השונים, ההטבה הגלומה בהסכם, קנס השבירה והשתנותו בהתאם למשך ההתקשרות, וכל יתר המרכיבים הכספיים של ההסכם. "עיקרי ההסכם" יהוו סעיף מהותי בחוזה המחייב את חתימת הצרכן בעת חתימת החוזה. כל שינוי ב"עיקרי ההסכם" יחייב את חתימת הצרכן.

• ג. המשרד יפעל להסרת חסם המעבר הנובע מכריכה בין העסקה לרכישת מכשיר לבין העסקה לרכישת שירותים.

• ד. ההינתקות מרשת התקשורת תהיה תוך שני ימי עסקים מהמועד בו התקבלה בידי המפעיל הודעת ההינתקות. לא יחויב צרכן עבור דמי מנוי או שימוש מאותו יום.

• 12. משטר הפיקוח והאכיפה

• א. הוועדה ממליצה שיועמדו לרשות משרד התקשורת המשאבים הדרושים להפעלת צוות שיתמסר באופן בלעדי להכנת התשתית המשפטית והתעריפית הנדרשת להקמת רובד סיטונאי במגזר הנייח ואשר יוקנו לו סמכויות מיוחדות אשר יאפשרו פיקוח יעיל על יישום המהלך. כמות המשאבים תיקבע באופן המאפשר הפעלת צוות בהיקף המתבסס על הניסיון הבינלאומי.

• ב. הגוף המסדיר יפעל להתאמת מערך העיצומים הכספיים לטיפול בהפרות של הוראות בעלות משמעות צרכנית פרטנית.

• 13. תמלוגים

• הוועדה מאמצת את עמדתה של וועדת קרול אשר המליצה להפחית בהדרגה את שיעור התמלוגים החל על בעלי רישיונות תקשורת עד לביטולם בעתיד, בהתאם לשיקולים פיסקליים של תקציב המדינה. הוועדה ממליצה שבמידה ויהיו הפחתות מסים במהלך השנים 2008-2012 (בין אם ההחלטות על הפחתת המיסים התקבלו לפני התקופה או במהלכה) יבוטלו התמלוגים, ולא יאוחר משנת 2012. כדי שהצרכן יהיה שותף לביטול התמלוגים ראוי שהביטול ילווה בהפחתה מקבילה בתעריפים הן של השירותים המפוקחים והן של השירותים הלא מפוקחים.

חברי הוועדה הינם פרופ' ראובן גרונאו (יו"ר), ד"ר אילן אבישר, מרב בארי (רשות הגבלים עסקיים), עו"ד חיים גרון (משרד התקשורת), ד"ר מומי דהן, משה הבא, ד"ר אסף כהן (משרד התקשורת), עו"ד אהוד פלג (המועצה הישראלית לצרכנות) וחיים פרננדס (משרד האוצר).

שר התקשורת, אריאל אטיאס, ציין כי ההמלצות יקנו למשרד כלים לקבלת החלטות חשובות וחיוניות לטובת ענף התקשורת ובמקביל יספקו בהירות רגולטורית לחברות התקשורת בנושאי הרגולציה הרבים.

אטיאס הודה לחברי הוועדה על שעמלו לילות כימים, בישיבות מרתוניות על-מנת ללמוד את מכלול הנושאים לעומקם, בהאזנה לכל הגורמים שהופיעו בפניהם, בלמידת מודלים השוואתיים ממדינות אחרות בעולם, ובניתוח החומרים המורכבים ועיבודם לדוח מקיף ופרטני. "אין לי ספק, כי חברי הוועדה הוציאו מידם המלצות אשר לאחר בחינתן ולימודן ביסודיות, יאפשרו לי ולמשרדי לקבל החלטות שיתנו מענה לענף במרבית הנושאים העומדים על סדר היום", דברי שר התקשורת.

פרופ' גרונאו אמר כי "יישום המלצות הוועדה תוך הסרת החסמים המומלצת יביאו להגברת התחרות, הגברת ההשקעות ויתרמו לשיפור רווחת הצרכנים".