פקידה בכירה ניהלה את המדינה

"לאחר שתי תקופות ממושכות בהן המדינה התנהלה ללא תקציב מאושר, אנחנו חברי הכנסת מחויבים לתת את הדעת בעניין הפיקוח הציבורי על עבודת החשב הכללי באוצר, שהוא המנהל את המדינה מבחינה כספית בתקופה זו". כך פתח (יום ג', 23.2.16) יו"ר ועדת הכספים, ח"כ משה גפני, ישיבה מיוחדת שבה לדרישת הוועדה, הציגה החשבת הכללית באוצר, מיכל עבאדי-בויאנג'ו, את האופן שבו הובילה את ההתנהלות הכספית של המדינה לאורך 11 חודשים ב-2015 עד לאישור התקציב ב-19 בנובמבר, 40 יום לפני תום שנת הכספים.

גפני: "עלינו כחברי ועדת הכספים לקדם חוק בהסכמה, אופוזיציה ואופוזיציה, להסדרת הניהול הכספי של המדינה בתקופת ביניים כזו, לפני ואחרי בחירות, על-מנת לוודא שיהיה פיקוח ציבורי ראוי ולמנוע מצב בעייתי בהפעלת סמכויות כה גדולות בידי פקיד אחד, מקצועי ויעיל ככל שיהיה". חברי הכנסת מכל הסיעות הביעו הסכמה, שאכן נדרשת התייחסות חקיקתית לנושא.

ללא החלטות תקציביות

היו"ר הוסיף כי "נוכח הבחירות האחרונות, המדינה התנהלה 11 חודשים, כמעט שנה תקציבית שלמה, ללא תקציב מאושר ומי שניהל את המערכת התקציבית בפועל הייתה החשבת הכללית, מבלי שהממשלה והכנסת קיבלו החלטות תקציביות. לא ניתן להתעלם מהתהליך הזה לאחר פעמיים שהדבר התרחש בפועל - 7 חודשים סביב בחירות 2013 ו-11 חודשים סביב בחירות 2015. עלינו לתת את הדעת על ניהול המדינה בתקופות דומות אם יהיו בעתיד. ייתכן שנדרש שינוי חקיקתי להבטחת פיקוח ציבורי על עבודת החשכ"ל והתנהלות כמה שיורת אופטימלית בתקופות כאלו. ב-2015 זה מקרה קיצון אך עדיין מחייב התייחסות בחוק".

עבאדי-בויאנג'ו: "טכניקת התנהלות הממשלה בהיעדר תקציב, החשכ"ל רשאי להוציא בכל חודש את החלק ה- 1/12 מהתקציב הקודם צמוד מדד. חודש אחרי אישור התקציב פרסמנו את דרך הניהול הכספי ב-1/12. כל התקשרות חדשה אושרה על-ידי ועדת חריגים. היו סה"כ 4 ועדות חריגים: להתקשרויות המשרדים, למעט ביטחון, לענייני כוח אדם, הדרכה ורווחה, לענייני תמיכות ולענייני ביטחון". החשבת נתנה דוגמאות למשמעות עבודת אגף חשכ"ל בתקופה הנדונה: "היקף כספי של כל הבקשות החריגות: 47 מיליארד ש"ח. אושרו 1,780 בקשות, נדחו 25, 856 אושרו בנושאי ביטחון בהיקף של 6 מיליארד ש"ח, ונדחו 122", וציינה כי "כחלק מהמסקנות מתקופה זו, נדרשים תיקוני חקיקה. במיוחד ב-2015 ההתנהלות הייתה מאוד מורכבת. תקרת ההוצאה החודשית עמדה על 32.7 מיליארד ש"ח לכל חודש כולל החוב: תשלומי הקרן והריבית, שהם הראשונים בסדר התשלומים. יש לשקול, אם אין שינויי ריבית ניכרים ברמה העולמית להוציא אותם מתקרת ההוצאה החודשית ב-1/12 תוך כדי איזונים עדינים: מחד הממשלה צריכה לפעול והאזרח צריך לקבל את המגיע לו ומאידך-גיסא, נדרש להשאיר מקסימום חופש פעולה תקציבי לממשלה הבאה אחריה. ב-2015 היינו במצב מיוחד שתשלומי הריבית והקרן על 2014 היו מאוד נמוכים והיה לי יותר כסף להתנהל, אך אם לא היינו במצב הזה היינו במצב בלתי אפשרי והייתי נאלצת לצמצם את פעילות הממשלה. בחקיקה חייבים להוריד את תשלומי הקרן ממגבלת ההוצאה. הייתי מורידה גם את הריבית".

תקציב דה-פקטו

עוד אמרה עבאדי-בויאנג'ו: "ניהול 1/12 ללא תקציב יוצר תקציב דה-פקטו. אי-אפשר להוציא מיליארדים ב-40 ימים לאחר אישור התקציב בסוף נובמבר ולכן צריך למצוא מנגנון חקיקתי שמטפל בהתמשכות של 1/12, למשל לתת מדד יותר גבוה להצמדה. או שאחרי הבחירות להתחיל לפעול לפי הצעת התקציב החדשה, אפילו אם טרם אושר. גם צריך לתת מענה במקרי חרום; אירוע פיננסי גלובלי שמצריך להוציא יותר מהגבלה, או אירוע ביטחוני. שתהיה טכניקה של ממשלה וכנסת שתאפשר זאת. מאשרים בוועדות חריגים רק הוצאות דחופות וחיוניות על-מנת לא לסנדל את הממשלה הבאה". החשבת הדפה טענות על דבר הבעייתיות עקב העובדה שכל חשכ"ל אשר יהיה הוא בעל עמדות והשקפות עולם ואמרה: "אגף חשכ"ל הוא ותיק ויש בו מאות אנשים. האדם בקצה הפירמידה חשוב ויש רוח המפקד, אך האגף מנוסה. לא נתתי לעצמי להחליט לבד באף נושא. כך למשל, בעניין הצטיידות ביטחונית, ההחלטה הייתה בהתאם להמלצת ועדת שרים. למרות שהחשכ"ל יכול לכאורה להחליט לבדו. החלטות מרכזיות עם שר האוצר, והייתה תקופה עם ראש הממשלה כמ"מ שר האוצר והייתה תקופה עם שר האוצר כחלון. בכל מקרה, מעבר ל-6 חודשים יש לאפשר לחשכ"ל באישור שר אוצר מכהן גם אם יתחלף, לבוא לכנסת ולבקש הצמדות אחרות למנגנון של 1/12. אני לא בעד לסגת מהמנגנון הזה כי הוא מרסן ומאפשר לממשלה הבאה לנהל מדיניות ללא משקולות עבר".

הימור להשאיר את התקציב בידי גורם פקידותי

סגן שר האוצר לשעבר, ח"כ מיקי לוי (יש עתיד): "יש להוציא את תשלום הריבית על החוב מתקרת ההוצאה החודשית, למעט אם יש שינוי דרמטי בריביות ברמה העולמית. לגבי ההגעה לוועדת הכספים לאישור בקשות, יש להיות זהירים מאוד בעניין הזה, כי אם נאשר יותר מדי, נגדיל את רמת הגירעון לשר האוצר הבא שיעמוד מול שוקת שבורה. זה עשוי לייצור בעיה שלטונית ומזה אני חושש. יש לבדוק מה קורה עם החשכ"ל לא מאשר נושא קשה וכאוב, היכן זה נגמר, כאן אולי נדרשת התערבות חיצונית כמו ועדת הכספים". ח"כ יוסי יונה (המחנה הציוני) לחשבת: "אנחנו מפקידים בידייך סמכויות אדירות ועלינו לבדוק את המתח המובנה בין הריבון הקובע את המדיניות לבין פקיד איכותי, יעיל ומקצועי ככל שיהיה. לא ניתן להתעלם מעניין שיקול הדעת. נדרש איזון בין שיקול דעתו של נושא התפקיד, אבל גם לא יכולים להשאיר שיקול דעת כעיקרון בלעדי, לכן נדרשת קביעת מנגנונים מאזנים". ח"כ אורלי לוי-אבקסיס (ישראל ביתנו): "זה הימור להשאיר את כל הניהול בידי גורם פקידותי אחד, מקצועי ככל שיהיה יש לו השקפות עולם. זה יכול לייצר עיוותים ויש לנו ניסיון היסטורי בעניין. גם באיזו ועדת כספים באיזה הרכב, וגם לא על בסיס תקציב עתידי שלא אושר. לכל העניינים הללו עלינו לתת את הדעת". ח"כ מנואל טרכטנברג (המחנה הציוני): "צריך עוד איזונים, אך אסור לנסות ולשכלל מודל שהחשכ"ל מנהל, כי הפוליטיקאים לא השכילו להעביר תקציב בזמן. כשאתה מנסה לשכלל תיקון לעיוות, העיוות ייהפך לנורמה". ח"כ אורן חזן (הליכוד): "הוויכוח העיקרי יהיה לפי איזו מדיניות יכריעו של הממשלה היוצאת או זו הנכנסת".


יו"ר ועדת הכספים גפני, סיכם ש"מדובר במקרה קיצון אך נדרשת הסדרת הנושא. נקיים ישיבות עם נציגי אקדמיה, אגף תקציבים ואחרים לשינויי חקיקה. המצב בעייתי, כיוון שיתכן שיהיה חשכ"ל שעומד בראש ועדות חריגים שבאירוע גדול נותן או לא נותן, מענה ראוי ואז ייתכן נזק אדיר וידינו קצרה מלהושיע. נרד לרזולוציות נמוכות, למשל, מה קורה כשלא אושר תקציב לאיטום גג בבית חולים לחולי נפש וכד', כיצד חותמים בקשה חריגה כזו ואיפה היא נגמרת?!". גפני קרה לחשבת לבצע עבודת מטה מסודרת לגבי המלצותיה בעניין ולהעבירן לוועדת הכספים לקראת הדיונים בנושא.