הצד הפיננסי של הפיצול

בעוד הכנסת מקדמת פיצול של תפקיד היועצת המשפטית לממשלה לשלושה ראשים עיקריים - ייעוץ, תביעה וייצוג המדינה בערכאות - הוויכוח הציבורי מתמקד בעיקר בשאלות חוקתיות. זה חשוב, אך חסרה הזווית הפיננסית: כיצד שינוי מבני כזה מתומחר בעלויות המימון של מדינת ישראל.

אין כיום מחקר אמפירי שבדק ישירות את השפעת פיצול התפקיד על מרווחי אג"ח בישראל (ולמיטב ידיעתי גם לא מחקר ישראלי על הנושא), אבל הספרות הבינלאומית מבוססת למדי על הקשר הכללי בין איכות מוסדית, ודאות משפטית ודירוגים. מדדי Governance מסבירים סטטיסטית דירוג ריבוני ועלות מימון (Afonso-Gomes-Rother). מחקרי OECD/IMF תיעדו, כי עלייה באי-ודאות מוסדית לוּותה לא פעם בהתרחבות דו-ספרתית (בנקודות בסיס) במרווחי ריבון, וריצוד בדירוגים בזמן אי-ודאות מוסדית מתועד.

כך נוצר הסיכון במעבר מן המשפט לשוק, בחוזים ממשלתיים ותשתיות (כולל (PPP, כאשר העדר קול מדינתי אחיד מחדד את סיכון הפרשנות בדיעבד, וסעיפי Change in Law מגלגלים אותו למחירי ההצעות. זו אינה הפניה מלאכותית לדוקטרינות; זהו מנגנון משפטי-כלכלי המגן על הסתמכות וציפייה לגיטימית. את הציפייה הלגיטימית עצמה ביססה הפסיקה הישראלית לאורך שנים (למשל בג"ץ 840/79).

במיסוי ופרה-רולינג, כאשר יש פער בין חוות דעת ייעוציות לבין קו תביעה/ייצוג, מערער הדבר את הציפייה לסופיות ומעלה עלויות הון משוקללות. ברגולציה פיננסית, העדר עקביות מגביר היפוך רגולטורי ומייצר יותר התדיינות, מרווחים רחבים יותר ונזילות נמוכה יותר. באכיפה רוחבית, פגיעה נתפסת בעצמאות שומרי הסף מאותתת פוליטיזציה ומגולמת בהחלטות הנפקה וחוב.

התמונה המקומית והבינלאומית מהשנה החולפת מתיישבת עם זה. בחודש האחרון אישרה מודי'ס את דירוג Baa1 לישראל עם אופק שלילי, ופיץ' אשררהA עם אופק שלילי, לא כהפניה ישירה לפיצול, אלא כסיגנל שהשווקים רגישים לשחיקת בלמים ואיזונים מוסדיים על-רקע אי-ודאות. באירופה, הכסף פוגש מוסדות חזיתית: בספטמבר 2024 פתחה הנציבות האירופית לפולין מסלול גישה של עד 137 מיליארד אירו כפוף להשבת עצמאות השיפוט; לעומת זאת, ביולי השנה דווח, כי 18 מיליארד אירו שיועדו להונגריה נותרו מוקפאים בשל דאגות לשלטון החוק.

נכון שיש תועלת אפשרית בעיצוב נכון של פיצול, קיצור צווארי בקבוק, האצת הכרעות והבהרת חלוקת עבודה שעשויים להפחית מחלוקות ולקצר זמן אי-ודאות. אבל כדי שהיתרונות יעלו על הסיכונים, שלושה תנאים חייבים להיות מעוגנים בחוק מראש: עצמאות סטטוטורית קשיחה לכל זרוע (מינוי דו-שלבי, קדנציות קבועות, עילות פיטורין צרות); מנגנון הכרעה מוסדי, בלתי תלוי ומהיר לסכסוכי סמכות בין הראשים; וקול משפטי אחיד ושקוף כלפי חוץ, חוות דעת מנחות פומביות והנמקות כתובות שמצמצמות "ערפל רגולטורי" ומגינות על הסתמכות וציפייה לגיטימית.

למי שמעוניין בכימות מספרי, הקוונטיפיקציה של העלות היא הדגמה היפותטית בלבד (לא תחזית). בהישען על ממצאי OECD/IMF לגבי קשר בין אי-ודאות מוסדית למרווחי ריבון, אפשר לשער בזהירות שאם עיצוב לקוי יוסיף 20-10 נקודות בסיס (0.1%-0.2%) לעלות המימון הריבונית, ועל בסיס סך חוב של כטריליון שקל שחלקו מתומחר מחדש מדי שנה, המשמעות עלולה להגיע למאות מיליוני שקלים בשנה. גם אם ההשפעה בפועל תהיה קטנה יותר, הסכומים הציבוריים מצדיקים עיצוב קפדני.

השורה התחתונה: המשפט הוא המנוע, הכלכלה היא הראי. כאשר הסתמכות, ציפייה לגיטימית ועקביות מוסדית נשמרות, השוק רואה ודאות ומתמחר בהתאם. כאשר הקול המשפטי מתפצל בלי משטר של עצמאות, הכרעה ושקיפות נולדת אי-ודאות, והמחיר עולה. אם מתעקשים לפצל - זה הזמן לעצב נכון, לפני שהשווקים יגבו את המחיר מכולנו.