החוק לא תוקן - אך התיקון כבר כאן

לאחרונה ניתנו מספר החלטות מהותיות ע"י ועדת ערר מחוז מרכז, בהן נדחו עררים על תביעות ירידת ערך שהוגשו על-פי סע' 197 לחוק התו"ב, בגין פגיעתה של תמ"מ (תוכנית מתאר מחוזית) 3/21. התביעות הוגשו ע"י מאות בעלי קרקעות במחוז המרכז ובהיקף של מיליארדי שקלים ר' ערר (מרכז) 389/08 ואח' האוניברסיטה העברית י-ם ואח' נ' ועדה מקומית לתו"ב ראשון לציון (נבו).

ההחלטות בעררים אלו מצטרפות להחלטתה של ועדת הערר, שניתנה אף היא לאחרונה בעניין ברג (ערר 436 458/04 רומאן ברג ואח' נ' הו"מ לתו"ב ראשון לציון (נבו)), המתייחסת לתביעות שהוגשו בגין תת"מ 6/3 א' (מכוחה נסלל כביש 431). ברוח החלטות אלה ניתנו לאחרונה החלטות נוספות בעררים שונים בהן נדחות תביעות לפיצוי לפי סע' 197 לחוק התו"ב אליהן נתייחס במאמר זה. מעיון בהחלטות אלו אנו למדים כי רוחה של הרפורמה שהוצעה לחוק התו"ב בשורה על החלטות ועדת הערר למרות שבסופו של יום, החוק לא תוקן והרפורמה לא התקבלה.

יובהר, כי לעניות דעתנו ההחלטות דנן אינן עולות בקנה אחד עם הוראות חוק התכנון והבנייה כפשוטו וכנוסחו דהיום, או אף עם העקרונות שנקבעו להבנתנו בפסיקה ביחס לפיצויים מכוח סעיף 197. סעיף 197 לחוק התו"ב קובע כזכור כי במידה וקיימת פגיעה ע"י תוכנית שלא בדרך של הפקעה יש לפצות את בעלי הקרקע בכפוף לסע' 200 לחוק. הנה כי כן, במקום אשר נגרמת פגיעה ע"י תוכנית- עומדת זכות בדין לבעלי הקרקע לקבלת פיצוי בגין הפגיעה שנגרמה.

הפגיעה המפוצה באמצעות סעיף 197 לחוק התו"ב, כך נקבע בפסיקה, נבדקת לפי מבחן אובייקטיבי של פגיעה במקרקעין, כלומר בתכונותיהם כמקרקעין. הפגיעה נמדדת לפי שווי המקרקעין. לצורך קבלת השווי של המקרקעין, כבר נפסק לא אחת כי יש לשום את שווי המקרקעין ערב כניסת התוכנית לתוקף ואת שוויים יום לאחר מכן. כמו-כן, נקבע כי יש לבדוק את הקשר הסיבתי בין ירידת הערך לבין אישורה של התוכנית. ככל שהקשר בין התוכנית לפגיעה בקרקע מובהק יותר, כך ניתן לקבוע ביתר קלות כי הפגיעה הינה ברת פיצוי מכוח סעיף זה, כפי שנפסק בעניין זה בביהמ"ש העליון בעניין ברעלי (ע"א 1188/92 הוועדה המקומית ירושלים נ' ברעלי, פ"ד מט (1), 463(נבו)).

מן המפורסמות היא, כי בשנים האחרונות היה ניסיון, אשר לא עלה יפה (לצערם של חלק ולשמחת חלק אחר), להביא לרפורמה כוללת בחוק התו"ב. הרפורמה אשר לטובתה נכתבו כ-600 סעיפי חוק סבוכים, כללה גם הוראה על פיה, אין לפצות במסגרת תביעת פיצויים בגין תוכנית, בגין מרכיב "הציפיות" (פוטנציאל). המתנגדים לרפורמה בחוק זעקו על הפגיעה הבלתי חוקתית והבלתי מידתית שתיגרם לזכות הקניין במידה והרפורמה בחוק אכן תאושר. כאמור, בסופו של יום הרפורמה בחוק התו"ב במתכונתה המקיפה נגנזה לעת עתה. כעת לאור ההחלטות האחרונות, עינינו הרואות, כי את העבודה שאמור היה לעשות המחוקק, עושות וועדות הערר. המחוקק, שלדעתנו לא בכדי זנח את הרפורמה בחוק בין השאר בשל הפגיעה האדירה שראה לנגד עיניו לזכות הקניין, נעקף על-ידי וועדת הערר אשר דה-פקטו נכנסת בנעלי המחוקק ו"עושה את עבודתו" ונראה כי הצטרפות היועמ"ש להליך ועמדת "פורום 15 הרשויות" תרמו לא במעט, ל"רוח הנושבת".

כך, בעניין תמ"מ 3/21 קיבלה וועדת הערר את עמדת היועמ"ש וקבעה כי על-מנת לפצות על פגיעה בפוטנציאל המקרקעין, יש לבסס "ציפייה סבירה בנסיבות העניין" אשר לדידה בהתאם לפסיקה ובהסתמך על הלכת בירנבך (ע"א 483/86 יעקב בירנבך נ' הו"מ לתו"ב ת"א,(נבו)) משמעה, להצביע על קיומה של תוכנית הנמצאת בשלבי תכנון מתקדמים. וכך נקבע כי כל עוד אין תוכנית כזו, אזי לא ניתן להתייחס לרכיב שווי הנובע מ"פוטנציאל" עתידי של המקרקעין ויש לנטרלו בעת חישוב הפיצוי, זאת אף אם אין מחלוקת כי שווי השוק של המקרקעין, הושפע גם הושפע מציפייה זו לשינוי ייעוד המקרקעין.

כאמור, ההחלטות בעניין העררים שהוגשו בשל פגיעתה של תמ"מ 3/21 מצטרפות להחלטות שניתנו לאחרונה בעניין ברג, קופרלי ועררים דומים אחרים אשר הולכות ומצמצמות את הפיצוי אותו ניתן לתבוע מכוח סע' 197 לחוק. כבר בגלגול הראשון בעניין ברג בוועדת ערר בראשות היו"ר דאז, עו"ד מאמו, נקבע "כי לצורך בחינת שווי במצב קודם במסגרת תביעה לפי ס' 197 לחוק, ערכי השוק אינם חזות הכול. גישה אחרת מביאה לכך כי, המונח 'ציפייה סבירה בנסיבות העניין' כשלעצמו והדיון בו בפסיקה, אין להם כל ערך ומשמעות, שהרי לצורך בחינת ערכי השוק מה לי ציפיות או תוכניות או בחינתו של כל נתון אחר, לכאורה די בעסקות ובסכומים בהם נערכו".

ברי אפוא כי גישה זאת מצמצמת את הזכות לקבלת פיצוי בתביעות לפי סע' 197, אך כאילו לא די בכך, וועדות הערר החמירו לעשות ולאחרונה אנו נתקלים בתהליך אבולוציוני אשר הולך ומצמצם את הפיצוי המגיע מכוח סעיף 197, בצורה שלעיתים לא עולה לענ"ד בקנה אחד עם לשון החוק או מטרותיו.

כך גם ניתן לראות כי בחודש האחרון, ניתנה החלטה בוועדת הערר מחוז המרכז בערר 9027/11 צבי קופרלי ואח' נ' הו"מ לתו"ב ראשל"צ (גלגול נוסף של הערר בעניין ברג בראשות היו"ר דאז עו"ד איל מאמו) ובה ניתנה החלטה לעניין קביעת השווי ע"י השמאית המכריעה הגב' נורית ג'רבי, אשר גם היא מתקשרת למגמה המטיבה עם הרשויות ומעצימה לעמדתנו את האבסורד כלפי האזרח. במקרה הזה קבעה הוועדה כי בקביעת שווי מקרקעין לצורך הפיצוי יש לתת משקל למה שהוועדה מכנה "עננה תכנונית" המעיבה על המקרקעין, הנובעת מתוכניות מתאר ארציות לדרכים/ מסילות ברזל, שאין חולק כי לא ניתן היה לתבוע פיצוי בגין אישורן (בהיותן בלתי מסויימות).

למרות זאת קבעה ועדת הערר כי בקביעת שווי המקרקעין ערב אישור התוכנית הפוגעת, יש לקחת בחשבון את אותה "עננה תכנונית" הנובעת מהסיכון שתוואי דרך/מסילת ברזל וכיו"ב עלול לעבור באופן כזה או אחר במקרקעין. לעמדתנו החלטה זו עומדת בניגוד מוחלט לפסיקה שקבעה כי בקביעת שווי המקרקעין אין להתחשב ברכיבים שלא ניתן היה לתבוע בגינם.

אף בימים האחרונים, ניתנה החלטה דומה בערר (ת"א) 95011/11 דוריס סעדיה ואח' נ' הוועדה המקומית לתו"ב הרצליה ואח' ע"י ועדת ערר מחוז ת"א, בתביעתם של בעלי קרקעות שנפגעו מתוכנית תת"ל 15 (מכוחה נסלל כביש 531). גם באותו עניין נקבע כי בקביעת שווי ערב התוכנית הפוגעת יש לקחת בחשבון את "העננה התכנונית" הרובצת על נכסי העוררים ואת העובדה שכל קונה סביר היה לוקח בחשבון כי חלות על המקרקעין וסביבתם תוכניות מיתאר ארציות ומחוזיות המייעדות חלק מהמקרקעין לדרך, אף אם לא ידוע השטח והמיקום המדויק.

אך לא זו אף זאת, וועדת הערר גם קבעה כי אין לקבוע את שווי הקרקע מניתוח עסקות השוואה בטענה ש"ערכי השוק אינם חזות הכל" וכי על העוררים מוטל הנטל להוכיח ולבסס "ציפייה סבירה בנסיבות העניין" לשינוי ייעוד הקרקע בהתאם להגדרה שנקבעה בהחלטות בעררים אשר הובאו לעיל. כלומר, מחד החליטה ועדת הערר כי יש להפחית משווי המקרקעין בגין ציפייה לשינוי ייעוד לדרך, על-אף ששווי השוק דה-פקטו לא הושפע ממנה ומעולם לא ניתן היה לתבוע בגינה פיצוי, ומנגד קבעה כי יש לנטרל משווי השוק ציפייה לשינוי הייעוד לבניה, שכן השפיעה על שווי השוק, תמיהתנו.

כעולה מן האמור - המגמה המסתמנת היא הפחתת שווי המקרקעין במצב נכנס, עד כדי אבסורד, ובמנותק לחלוטין משווי המקרקעין בשוק החופשי, וזאת בין אם מדובר בפגיעה ישירה (ייעוד המקרקעין לצרכי ציבור מתוך מטרה להפקיעם) ובין אם מדובר בפגיעה עקיפה (מקרקעין שאינם בתחום התוכנית, אך נפגעים ממנה). פועל יוצא הוא כי בעל המקרקעין לעולם לא יהיה מפוצה כדי הפגיעה האמיתית בשווי המקרקעין שלו - גם במקרים בהם בסופו של יום ברור כי המקרקעין שלו יילקחו ממנו - תוך סתירה מוחלטת לדעתנו לעקרונות היסוד של פיצויים מכוח סעיף 197.

נראה כי מצב זה אינו תקין וכי אין זו כוונת המחוקק. האבסורד אף מתעצם נוכח העובדה שכאשר פלוני ימכור את חלקתו לאלמוני בהתאם לשווי השוק, אשר בהכרח מגלם בתוכו פוטנציאל, פלוני ידווח על העסקה לרשויות המס ואכן יתחייב בשומה לפי שווי השוק. אך מאידך, כאשר יגיש פלוני תביעה לצורכי פיצוי לפי ס' 197 לחוק התו"ב על אותה החלקה שהתחייבה במס לפי שווי השוק, בהתאם לעולה מההחלטות האחרונות שניתנו, השווי יקבע כאשר הוא לא מגלם בתוכו את הפוטנציאל הגלום בקרקע לשווי אפסי אשר אינו תואם את שווי השוק. כך צפוי פלוני שאיתרע מזלו למכור לרשות את הקרקע לקבל שווי שנופל מאות אחוזים משווי שהוכח כי היה מקבל לו היה מוכר אותה קרקע לצד ג'.

נדמה כי החלטות ועדת הערר אכן מפיחה רוח חדשה בקרב הרפורמה בחוק התכנון והבנייה אשר נדחתה, אולם, לדאבונן של הרשויות, החוק אינו מצדד בגרסתן. בהתאם להנחיות החוק הקיים, אשר קובע כי במקרה של פגיעה ע"י תוכנית על הרשות לפצות בשל הפגיעה לפי ס' 197 לחוק התו"ב, יתרה מזאת, בתביעות האחרונות לפיצוי עקב פגיעתה של תמ"מ 3/21 הרשות המקומית אף ביקשה להוסיף סעיף שיפוי בשל תביעות לפיצוי בגין ירידת ערך, שעלולות לצוץ לאחר אישורה של התוכנית, דבר אשר מעיד לבדו על הצורך להעמיד פיצוי הולם לבעלי הקרקעות, אשר נפגעו כתוצאה מאישורה של התוכנית הפוגעת/ נדמה כי החלטות וועדת הערר האחרונות משרתות את רצונם של חלק מהגורמים המשפיעים לשנות את החוק ולהפחית את אפשרויות התביעה מצד בעלי הזכות הנפגעת עקב אישור התוכנית הפוגעת.

אולם, כל עוד לא נעשה שינוי בחקיקה ראשית והמחוקק לא שינה את מנגנון הפיצוי הקבוע בחוק, יש לעמדתנו להמשיך ולפצות את בעלי הזכויות על הפגיעה אשר נגרמה ע"י התוכנית הפוגעת וזאת בהתאם לחוק הקיים ולא בהתאם "לחלומות" של הרשות המקומית או "ציפייה סבירות בנסיבות העניין" של הוועדות לתכנון השונות, כי הרפורמה בחוק התו"ב אכן תאושר ומנגנון הפיצוי כפי שהוא מוסדר היום בחוק ישונה לרעת האזרח ויטיב עם הרשויות.