(בר-)רשות נתונה

בית המשפט העליון פרסם ב-3.9.14 את פסק דינו ברע"א 725/05 (הוועדה המקומית לתכנון ובנייה השומרון נ' עוזי ושפרה בלוך), אשר עסק בשאלה האם ברי רשות במסגרת חוזה משבצת הם בגדר חוכרים לדורות, היינו: האם הם נופלים בגדר רשימת החייבים בהיטל לפי סעיף 2(א), אם לאו.

בלוך הם חברי האגודה החקלאית השיתופית גבעת עדה, השוכרת מרשות מקרקעי ישראל שטח של כ-4,000 דונם המכונה משבצת. תחילה, נהוג היה, כי קרקעות רמ"י הושכרו לסוכנות היהודית, וזו מצידה העניקה מעמד של בר רשות לאגודה. מכוח זכות זו, גם חברי האגודה החזיקו בחלקותיהם כברי רשות.

בהמשך סיימה הסוכנות היהודית את תפקידה, והאגודה התקשרה בהסכם שכירות למשך שלוש שנים, לפיו דמי השכירות עבור המשבצת ישולמו על-ידה לרמ"י, והיא תעניק לחבריה זכויות של ברי רשות בחלקותיהם. בהתאם להסדר האמור, קיבלו בלוך לרשותם ולשימושם חלק מחלקה ברחוב הארזים בגבעת עדה (להלן -"המקרקעין").

ב-26.9.1985 פורסמה למתן תוקף תוכנית מתאר חדשה ועל-פיה שונו זכויות הבנייה באופן שהשביחו את המקרקעין, ועקב כך הוציאה הוועדה המקומית לתכנון ולבניה השומרון דרישת היטל השבחה. על דרישה זו הגישו בלוך ערעור לבית המשפט השלום שקבע, כי חברי מושבים וקיבוצים, אשר מחזיקים בקרקע מכוח הסכמים שונים, כמו הסכם הרשאה משולש או הסכם שכירות, אינם חייבים בהיטל השבחה שכן אינם בגדר בעלים ו/או חוכר לדורות שרק אלה חייבים בהיטל השבחה. בית המשפט המחוזי דחה את הערעור על פסק דין זה, ומכאן בקשת רשות הערעור שהוגשה לשל בית המשפט העליון.


פרשנות המונח


לטענת בלוך, המונח "חוכר לדורות" הנזכר בסעיף 2(א) לתוספת, מתייחס רק למי שמוגדר כחוכר לדורות במסגרת חוזה חכירה לטווח ארוך עם רמ"י, בעוד מחזיקים במקרקעין המוגדרים כברי רשות במסגרת חוזה שכירות תלת שנתי המתחדש מעת לעת, אינם עונים להגדרה זו. ואכן, אין חולק, כי בלוך אינם הבעלים של המקרקעין שבנדון, וכן כי אינם חתומים על חוזה חכירה לדורות עם רמ"י. זכותם במקרקעין שבנדון מעוגנת כאמור בחוזה שנכרת בין רמ"י, לבין האגודה השיתופית בה הם חברים.

עם זאת מציין בית המשפט, כי דומה שזו אינה הפרשנות האפשרית היחידה, שכן המונח "חוכר לדורות" יכול להתפרש ככולל גם את מי שמהותית מחזיק במקרקעין כחוכר לדורות הגם שהוא כונה "בר רשות" בחוזה. זאת, לאור העובדה שישנם מקרים בהם תיתכן סתירה בין חזותו החיצונית של ההסכם אשר נחזה להעביר זכויות של ברי רשות גרידא, לבין תוכנו האמיתי.

לגישת בית המשפט, בחוות דעת עיקרית של השופטת עדנה ארבל, עקרונית תיתכן פרשנות אפשרית נוספת לזו המוצעת על-ידי בלוך, לפיה חוכר לדורות לצורך סעיף 2(א) לתוספת ייחשב גם מי שמעמדו במקרקעין עולה מבחינה מהותית לכדי חוכר לדורות. זאת, בהתבסס על נסיבות המקרה, ובראשן תוכנה האמיתי של העסקה, המעניקה לו את זכויותיו במקרקעין ולא רק חזותה, אפשרות אשר הוכרה כאמור בפסיקת בית משפט העליון, בייחוד בהקשר של דיני מס.

משכך נדרש בית המשפט לשאלה האם מעמדם של בלוך במקרקעין, אכן עולה לכדי מעמד של חוכרים לדורות, הגם שמכונים הם בחוזה המשבצת ברי רשות.


שתי אפשרויות פרשניות


ביהמ"ש העליון הגיע למסקנה, כי בנסיבות המקרה דנא מעמדם של בלוך ושכמותם עולה במהותו בהיבטים רבים ומשמעותיים לכדי מעמד של חוכרים לדורות במשקים חקלאיים. קביעה זו מבוססת הן על אינדיקציות פנימיות שמקורן בחוזה המשבצת המעגן את זכותם של בלוך להחזיק במקרקעין, הרקע לכריתתו ותכליתו, והן על אינדיקציות חיצוניות, המלמדות כולן כי מערך הזכויות שהוענק לבלוך המוגדרים כברי רשות דומה לזה אשר ניתן למתיישבים בעלי חוזי חכירה לדורות עם רמ"י.

המסקנה הנובעת מכך היא, כי שתי האפשרויות בדבר הפרשנות שיש ליתן למונח "חוכר לדורות" במשמעותו בתוספת השלישית - פרשנות דווקנית, לפיה חוכר לדורות ייחשב רק מי שמוגדר כזה בחוזה חכירה המעניק לו את זכויותיו במקרקעין מחד; ופרשנות מהותית, לפיה ייחשב כחוכר גם מי שמעמדו במקרקעין בפועל עולה לכדי מעמד של חוכר לדורות - שתיהן אפשריות במקרה זה.

בית המשפט מציין, כי מבין האפשרויות בדבר הפרשנות שיש ליתן למונח "חוכר לדורות", על בית המשפט לאמץ את זו שתגשים באופן האופטימאלי את תכליתו של תשלום היטל ההשבחה המוסדר בהוראות התוספת השלישית. הפרשנות הראויה היא זו שיש בה כדי לאזן בין האינטרסים אשר תומכים בפרשנות מהותית, כגון עקרון הצדק החלוקתי והאינטרס הכלכלי, לבין אינטרסים התומכים בפרשנות דווקנית, כגון האינטרס בהרמוניה חקיקתית ובוודאות ויציבות משפטית.

בהתאמה הגיע בית המשפט למסקנה, כי הפרשנות הראויה למונח "חוכר לדורות" היא הפרשנות המהותית: יש להטיל את תשלום ההיטל גם על מי שמעמדו באופן מהותי עולה לכדי מעמד של חוכר לדורות. לדעת בית המשפט, בפרשנות זו יש כדי להגשים את הבסיס הרעיוני להטלת ההיטל, לפיה ראוי שמי שהתעשר כתוצאה מאישור התוכנית, ישתתף בהוצאות הרשות שהיו כרוכות בהכנתה.


הגשמת העיקרון והתכלית


אין חולק, כי אף שבלוך אינם מוגדרים כ"חוכרים לדורות" בחוזה המעגן את זכויותיהם, הרי שמעמדם בפועל במקרקעין מאפשר להם ליהנות מן ההשבחה ולממש את זכויותיהם הנובעות ממנה, אם על-ידי קבלת היתר לעשות שימוש בזכויות בנייה נוספות, על-ידי בנייה בקרקע או על-ידי מכירת זכותם לאחר, במחיר הזהה לזה שהיה מקבל חוכר לדורות בקרקע. פרשנות זו היא אשר מבטיחה, כי החיוב יוטל על מי שבפועל מימש את ההנאה מן התוכנית החדשה.

יתרה מזאת: פרשנות זו היא אשר מגשימה גם את עקרון הצדק החלוקתי המורה, כי מי שנהנה מן ההשבחה ישתף את יתר חברי קהילתו בהתעשרותו, על-ידי השתתפות בהוצאות הרשות. הוצאת מתיישבים אשר מעמדם בקרקע מתיר להם ליהנות מן ההשבחה מגדר החייבים בתשלום ההיטל, יש בה כדי לסכל תכלית חלוקתית זו, ולהעביר את הנטל לכתפיהם של יתר תושבי הרשות המקומית.

עוד גרס בית המשפט, כי הפרשנות המהותית המוצעת על-ידי הוועדה המקומית מגשימה גם את האינטרס הכלכלי העומד בבסיס ההיטל, ומתיישבת עם נקודת המבט הכלכלית אותה הפסיקה נטתה לאמץ בכל הנוגע לדיני המס בכלל, וביחס לסעיף 2(א) לתוספת השלישית בפרט. פרשנות זו מבקשת לבחון האם זכויותיו בפועל של המחזיק במקרקעין מאפשרות לו ליהנות מן ההשבחה מנקודת מבט כלכלית, ללא קשר לשאלה מהו מעמדו הקנייני בקרקע. פרשנות מהותית זו אף עולה בקנה אחד עם ההגדרה שניתנה בסעיף 259(ד)(1) לחוק, לפיה חכירה לדורות תיחשב גם עסקת חכירה שלא נרשמה, שכן במקרה כזה אין חולק כי בראייה כלכלית, החוכר הוא בעל הזכות העיקרית בקרקע.


ודאות ויציבות


בית המשפט ראה לנכון להדגיש, כי אין להקל בחשיבותם של ודאות ויציבות משפטית עבור מערכת דיני המס ודיני המקרקעין. עם זאת, הקביעה לפיה יש לאמץ פרשנות מהותית, אשר רואה ברי רשות כדוגמת בלוך, המחזיקים במקרקעי רמ"ח מכוי חוזה שכירות תלת-שנתי מתחדש, כחוכרים לדורות לצורך הוראות התוספת השלישית לחוק - אין בה כדי לייצר חוסר ודאות. זאת, מאחר שככלל מדובר במתיישבים המחזיקים במקרקעין בהתבסס על חוזה משבצת שנוסחו אחיד ושנסיבותיהם דומות, באופן שאינו מצריך בחינה פרטנית של כל מקרה ומקרה.

בית המשפט אף הבהיר, כי באמצו את הפרשנות המהותית, אין כדי לחסום את הדרך בפני בר רשות אשר יש ביכולתו להראות שנסיבותיו הספציפיות מורות שמעמדו במקרקעין באופן מהותי אינו עולה לכדי מעמד של חוכר לדורות. ואולם נראה, כי ככלל תחול פסיקה זו על כלל המתיישבים על-פי חוזה המשבצת התלת-שנתי כגון זה שבמקרה דנן.

בסיכומו של דבר הגיע בית המשפט למסקנה, כי הפרשנות שיש לאמץ למונח "חוכר לדורות" הנזכר בסעיף 2(א) לתוספת השלישית היא פרשנות מהותית, המביאה להגשמת התכליות המונחות ביסוד היטל ההשבחה ולאיזון בין האינטרסים המצויים בבסיסו. לפיה יש לראות את בלוך, ברי רשות במקרקעי רמ"י מכוח חוזה המשבצת, כחוכרים לדורות לצורך החיוב בהיטל. זאת לאחר שנמצא, כי מעמדם בפועל במקרקעין שברשותם עולה לכדי מעמד של חוכרים לדורות. בשולי הדברים צוין, כי מקרה זה מדגים שוב עד כמה ראוי להסדיר ובהקדם, ואפילו בחקיקה ראשית מקיפה, את מעמדם של בני הרשות במקרקעין המנוהלים ע"י רמ"י.


כמה הערות


לצערנו, המגמה להסתכל מעבר לנוסח היבש, על המהות שעומדת מאחורי הכתוב, אינה ננקטת בכל המקרים. לאחרונה היא באה לידי ביטוי יותר בצד של היטל ההשבחה, תוך הטלתו ביד רחבה על הנישומים, בעוד שבצד הפיצויים לנישום בעת פגיעה והפקעה, הגישה מצמצמת ונצמדת יותר לגישה הצרה, כגון לעניין תביעת נכסים גובלים ועוד.

עם זאת אנו מניחים שלפסק-הדין יהיו השלכות מעבר לנושאו, על התייחסות לזכויות ברי הרשות בחוזים מתחדשים, בפן הקנייני ולרבות בעת קביעת שיעור הפיצויים בגין נטילת זכויות ועוד.