אין לזה מקום

ב-27.10.2014 הונחה על שולחן הכנסת הצעת חוק פרטית לתיקון פקודת העיריות (מינוי מבקר עירייה), המבקשת לשנות סדרי בראשית בתחום הביקורת הפנימית בשלטון המקומי. עשרה חברי כנסת, בראשותו של דוד צור, מבקשים להכפיף את מבקר העירייה למשרד הפנים.

על-פי סעיף 1 להצעה, מבקר העירייה ימונה על-ידי השר, יהיה עובד משרד הפנים ויהיה כפוף לראש האגף לביקורת ברשות המקומיות במשרד הפנים. עוד נקבע בהצעה, כי שכרו של מבקר העירייה ייקבע על-ידי משרד הפנים והוא ישולם מתקציב המשרד.

מי זה "מבקר העירייה" שהוא עובד משרד הפנים? האם הוא מבקר פנימי או סוג של מבקר חיצוני מטעמו של הרגולטור (משרד הפנים)?

אחד המודלים המקובלים לקביעת זהותו של גורם ביקורת (פנימית או חיצונית) הוא מודל חמש החירויות. לפי מודל זה, אם תקציב המבקר ושכרו משולמים מקופת הגוף המבוקר, והמבקר ממונה ומפוטר על-ידי הנהלת הגוף המבוקר ומדווח לה, אזי עסקינן במבקר פנימי. כפי שניתן לראות, הצעת חוק זו מבטלת למעשה את מוסד הביקורת הפנימית ברשויות המקומיות, ומקימה תחתיו במקומו מבקר חיצוני, הכפוף דה-פקטו למשרד הפנים.

הסדרת החובה למנות מבקר פנימי בחקיקה ראשית היא ייחודית לישראל, כאשר בין המגזרים הראשונים שבהם הוסדרה חובה זו בחוק היה המגזר המוניציפלי. המחוקקים שהחילו ב-1971, במסגרת תיקון 11 לפקודת העיריות, את החובה למנות מבקרי פנים בעיריות, לא טרחו לכלול דברי הסבר בהצעת החוק, בסברם שהדבר מובן מאליו. כעת המחוקקים של 2014 מבקשים, בשם "חיזוק טוהר המידות הציבורי והגברת אמונם של האזרחים במערכת הדמוקרטית המקומית", דווקא לבטל את מוסד הביקורת הפנימית.

הואיל ומדובר בשינוי מהפכני ניתן היה להניח, כי חקיקה זו תיעשה על סמך לימוד מעמיק. אך לא כך הוא. הצעת חוק זו, למרבה ההפתעה, אינה נשענת על נתונים או מחקרים אמפיריים כלשהם והיא אף לא הוכנה תוך התייעצות עם הגופים המקצועיים. הביסוס היחיד הקיים בה הוא אזכור מדוח הוועדה לבחינת הביקורת הפנימית מ-2006 (דוח זיילר), לפיו ממונה בתוך הרשות המקומית על מבקר הפנימי "עלול לעשות כל מאמץ להסיט את הביקורת ממנו והלאה באמצעות התערבות בקביעת נושאי הביקורת ובדרכי בדיקתה". יוזמי הצעת החוק התעלמו מכך שהחקיקה ברשויות המקומיות מקנה למבקר סמכות לקבוע את נושאי עבודתו, כך שהתלות בממונה בקביעת נושאי הביקורת קטנה ביחס למגזרים האחרים (עובדה שגם דוח זיילר מציין).

סתירה נוספת נמצאת בכך שבעוד שדברי ההסבר להצעת החוק מדברים בשבח עצמאות המבקר בקביעת נושאי ביקורת, הרחיבה הצעת חוק זו דווקא את הגורמים המוסמכים לקבוע למבקר את נושאי עבודתו. על-פי ההצעה, לא רק ראש הרשות וועדת הביקורת יכולים לקבוע נושאי ביקורת לעבודה, אלא גם חברי המועצה. דהיינו: הצעה זו מבקשת ליצור מצב בו כל נבחרי הציבור ברשות המקומית מוסמכים לדרוש ממבקר הרשות לערוך ביקורת בנושאים מסוימים.

האם צעד דרסטי זה אכן נדרש? האם אכן ביטולה של הביקורת הפנימית ברשויות המקומיות והקמת ביקורת חיצונית נוספת תחתיה תבטיח שהביקורת תהיה אפקטיבית? האם אנו עדים לתחילת קץ הביקורת הפנימית?

נראה, כי למרות כוונת המחוקקים כמובע בדברי ההסבר להצעת החוק, התשובה לשאלות האלה היא קרוב לוודאי שלילית. מדינת ישראל פועלת במשק גלובלי, היא חברה ב-OECD המעודד גופים ציבוריים בה לקיים ביקורת פנימית, והיא מחויבת לתקנים בינלאומיים לעיסוק במקצוע זה. ביטול מוסד הביקורת הפנימית, לא זו בלבד שיהווה סתירה לאלה ולמסורת החקיקתית עד כה, אלא יהווה תקדים מסוכן גם ליתר המגזר הציבורי. התמונה של מבקרים שהם עובדי הרגולטור הפועלים כמבקרי פנים, לא זו בלבד שהיא אופיינית למדינות לא-דמוקרטיות, אלא שהיא גם מביעה חוסר אמון של המחוקק בהנהגת הרשויות המקומיות.

הביקורת הפנימית אינה רק כלי לחשיפת אי-סדרים ופגיעה בטוהר מידות. היא גם כלי ניהולי, שתכליתו לסייע "לארגון להשיג את מטרותיו על-ידי בחינת והערכת תהליכי ניהול סיכונים, בקרה, פיקוח וממשל תאגידי" (כלשון לשכת המבקרים הפנימיים העולמית, IIA).

נראה, כי בדרך ל"הגברת עצמאותה" של הביקורת הפנימית, מאיימת הצעת חוק זו לכרות את העץ עליו יושבת הביקורת. אם הצעת חוק זו תתקבל, יהווה הדבר כאמור תקדים מסוכן ליתר המגזרים, ולבטח לא יהיה בכך משום "חיזוק האמון הציבור במערכת הדמוקרטית המקומית".