הלקחים: כיצד לפנות תושבים בפעם הבאה

צה"ל והממשלה גיבשו בשמונה השנים האחרונות מספר תוכניות לפינוי אוכלוסייה בעת מלחמה או אסון טבע. ככלל, פינוי תושבים אמור להתבצע למתקני קליטה ציבוריים (בעיקר בתי ספר) או פרטיים (בתי מלון, אכסניות ובתי הארחה) ברחבי הארץ.

• "סיוע ליישובים בעוטף רצועת עזה לשנים 2004-2006" (החלטות ממשלה מיולי ואוגוסט 2004). החלטות אלו הגדירו לראשונה את אזור עוטף עזה לצורכי תמיכה כלכלית וחברתית בשגרה, וכללו את העיר שדרות ו-44 יישובים במועצות האזוריות שער הנגב, חוף אשקלון, שדות נגב ואשכול, אשר שוכנים בטווח שבעה קילומטרים מגדר הגבול עם עזה. הגדרה זו של עוטף עזה תנחה בהמשך גם את תוכניות הפינוי של האזור בעת מצב חירום ביטחוני. הרציונל בקביעת קריטריון שבעת הקילומטרים נגע לטווח הרקטות והטילים המשוער של חמאס באותה העת.

• "מלון אורחים" (החלטת ממשלה מיולי 2012) נועדה לתת מענה לפינוי המוני מאורגן של עד 300,000 איש וקליטתם עקב מצב חירום ביטחוני או אסון טבע (ללא הגדרת מרחק מהגבול). הפינוי יתבצע על-ידי צה"ל או הרשויות המקומיות (בהתאם לאופי האירוע). במסגרת ההיערכות לתרחיש חירום, הוטל על משרד הפנים לאתר מתקני קליטה ברחבי הארץ העומדים בהנחיות המיגון של פיקוד העורף. סדרי העדיפות לקליטת מפונים היו: ראשית בתשתית בתי ספר ומוסדות ציבור, ובמקרה הצורך תורחב הקליטה לפנימיות ואכסניות ואף לבתי מלון. הרשויות המקומיות נדרשו להיערך לקליטת אוכלוסייה מפונה בהיקף של 4% מאוכלוסייתן.

• תוכנית מלונית (2018-2015) גובשה בשיתוף פעולה בין צה"ל ומשרד הפנים ונועדה לתת מענה לפינוי וקליטה של 75% מתושבי היישובים בטווח ארבעה קילומטרים מגבול עזה, לבנון וסוריה (60,000 תושבים) לפרק זמן מוגבל בשל מצב חירום ביטחוני. תוכנית מלונית מעולם לא הובאה לאישור הממשלה ואינה נותנת מענה לערים בטווח זה.

• תוכנית מרחק בטוח (2015) תוכננה לפינוי וקליטת אוכלוסייה מיישובים סמוכי גדר בדרום ובצפון הארץ בעקבות מצב חירום ביטחוני: 25 יישובים בטווח ארבעה קילומטרים מגבול רצועת עזה ו-50 יישובים בגליל בטווח חמישה קילומטרים מגבול לבנון. איום הייחוס שעימו התוכנית נועדה להתמודד הוא התרעה על תקיפה של יישובי הגבול בירי תלול מסלול, טילי נ"ט, צלפים, או חדירה קרקעית או תת-קרקעית של מחבלים.

• תוכנית משב רוח (מצויה במעמד טיוטה) גובשה על-ידי משרד הביטחון בשנת 2022 ומטרתה מתן תקציב לרשויות המקומיות בעוטף עזה ושדרות על-מנת שיוציאו את תושביהן ל"ריענון" ("מענה אזרחי ליציאה להפוגות") בעת מלחמה. ההחלטה על אודות הפעלת התוכנית אמורה להתקבל אם צה"ל ימליץ לא להפעיל את "מרחק בטוח". התוכנית יושמה במהלך מבצע "שומר החומות" במאי 2021 ומבצע "עלות השחר" באוגוסט 2022.

מאז תחילת מלחמת חרבות ברזל, מערכת הביטחון וממשלת ישראל יישמו בעיקר את תוכנית "מרחק בטוח". תוכנית "מלון אורחים" כלל לא הופעלה ולכן הרשויות המקומיות לא נדרשו לטפל במפונים. עם זאת, רשויות מסוימות לקחו אחריות וטיפלו במפונים שפונו למלונות במרחב שלהם (דוגמת תל אביב, הרצליה ואילת). במקרים אחרים, דוגמת מועצה אזורית תמר (מועצה קטנה), היה קושי אובייקטיבי בטיפול באוכלוסייה רבה שפונתה למלונות ים המלח.

החלטת הממשלה מ-12 באוקטובר 2023 אישרה בדיעבד את פינוי אוכלוסייה המצויה בטווח ארבעת הקילומטרים (15,800 תושבים) מגדר רצועת עזה, בהתאם לתוכנית "מרחק בטוח" שהחלה מעשית כבר ב-7 באוקטובר. בנוסף נקבע מתן מענק כספי לתושבים הגרים בטווח 7-0 קילומטרים מגדר הרצועה אשר החליטו להתפנות באופן עצמאי.

החלטת הממשלה מ-18 באוקטובר אישרה בדיעבד את החלטת מערכת הביטחון לפינוי יישובים בטווח שני קילומטרים מהגבול בצפון (27,000 תושבים), בהתאם לתוכנית צה"ל "מרחק בטוח צפון". בנוסף, ההחלטה הסמיכה את שר הביטחון לקבוע תוכניות לפינוי האוכלוסייה ביישובים בטווח 5-2 קילומטרים. מכוח סמכות זו ובהתאם להמלצת צה"ל הנחה שר הביטחון ב-20 באוקטובר לפנות את תושבי קריית שמונה (23,000 תושבים) ואת התושבים בטווח 3.5-2 קילומטרים (22 באוקטובר, 11,000 תושבים). כיום, רוב גדול של היישובים בטווח 5-3.5 קילומטרם התפנו באופן עצמאי משהוחלט שלא לפנותם, אך 3,000 תושבים נותרו בבתיהם.

החלטת הממשלה מ-19 אוקטובר נועדה לסייע בפינוי שתי קבוצות מובחנות בקרב תושבי אשקלון: תושבים המתגוררים במבנים ללא מרחב מוגן דירתי או קומתי (24,000 תושבים) וקשישים ומחוסרי עורף משפחתי יציב (3,000 תושבים). סיוע זה, בדרך של לינה ושירותי הארחה, נקבע לאור המספר הרב במיוחד של רקטות וטילים שכוונו לעבר אשקלון בשבועות הראשונים למלחמה.

החלטת הממשלה מ-23 באוקטובר אישרה בדיעבד את פינוי תושבי שדרות (31,000 תושבים) ויישובים בטווח של 7-4 קילומטר מגבול עזה (17,500 תושבים) במסגרת תוכנית "משב רוח".

תקופת הפינוי הוארכה מספר פעמים ונכון לכתיבת שורות אלה נקבע כי מפונים שפונו למלונות יוכלו לשהות בהם עד 7 ביולי 2024 (פרט לתושבי אשקלון, שמועד הפינוי שלהם הסתיים בנובמבר 2023). לצד זאת, המדינה מאפשרת חזרה של תושבים ליישובי העוטף, ומספר גובר של תושבים בוחרים באפשרות זו.

נכון לכתיבת מאמר זה פונו או התפנו עצמאית 253,000 אזרחים. לאחרונה, החל תהליך חזרה של תושבים לגזרת עוטף עזה. הנושא מצוי במחלוקת בין התושבים לבין עצמם ובינם לבין ראשי הרשויות. ישנם תושבים שרוצים לחזור ואחרים המתנגדים לחזרה תוך התייחסות לשיקולים ביטחוניים, כלכליים או רגשיים. קיים קושי אובייקטיבי של הרשויות להעניק את כלל השירותים לתושביהן – מה שמקשה על החזרה.

חשוב לחזור ולהדגיש: הקריטריון האחד והיחיד לפינוי במצב מלחמתי צריך להיות קריטריון הצלת חיים. מוצעים להלן ארבעה קריטריונים, שעל פיהם נכון לפעול, ועל פיהם אמורה מערכת הביטחון לקבל את החלטותיה. קריטריונים אלו אמורים למנוע לחצים שונים העלולים להביא לפינוי נוסף מעבר לצורך האובייקטיבי:

1. סכנה של חדירה קרקעית ואפשרות של השתלטות על יישוב.

2. סכנה של ירי טילי נ"ט כולל המתוחכמים יותר, בעלי ביות אופטי.

3. סכנת צליפה ישירה.

4. מידע מודיעיני לגבי פעילות עוינת ספציפית המסכנת תושבים באופן חמור ומיידי.

ברשימה זו לא נכלל קריטריון של ירי תלול מסלול, משום שלחיזבאללה יש יכולת ירי תלול מסלול שמכסה בפועל את כל שטח ישראל ולכן אין משמעות לטווח. בהתלבטות לגבי נושא זה יש לקחת בחשבון מחד-גיסא שהיישובים הקרובים לגבול חשופים לירי תלול מסלול, שלא מספק להם זמן להגיע למרחבים מוגנים, ולחלקם גם אין מרחב מוגן מספק, אך מאידך-גיסא יש בידי ישראל מערכות התראה והגנה (כיפת ברזל ואחרות).

קריטריון המרחק לכשעצמו איננו קריטריון לפינוי, אלא נדרש לנקוב בשמות יישובים ספציפיים כפי שנעשה בהחלטות הממשלה. עם זאת, בחינת הקריטריונים המוצעים מעלה סיכוי גבוה שיישובים קרובים לגבול יפונו, ולכן המרחק מהגבול מצוין כשפה משותפת, ותו לא.

לסיכום: מומלץ לממשלת ישראל ולמשרד הביטחון (רח"ל) לאמץ פורמלית את הקריטריונים שהוצגו לעיל, כאשר, בדומה למתרחש כיום, את ההחלטה על פינוי אוכלוסייה יקבל הדרג המדיני, והפינוי יבוצע בידי צה"ל (פיקוד העורף) והרשויות המקומיות בהתאם לאופי האירוע.