השטח הוקצה, ההיטל קוצץ

בשנים האחרונות הולכת ומתרחבת המגמה של הקצאת שטחים מבונים לצורכי ציבור במסגרת תוכניות מפורטות (גני ילדים, משרדי עירייה ועוד), במסגרת מבנה שעיקר שימושו מגורים ומסחר. בתוכניות אלו, תנאי לקבלת היתר בנייה למימוש הזכויות היא הקמת שטח בנוי המיועד למטרות ציבור ורישומו על שם הרשות הציבורית.

ככלל, תוכניות אלו לרוב אינן קובעות במפורש את זהות החייב בהקמת שטח ציבורי זה, שכן השאלה האם ניתן לחייב גורם מסוים להקים את האמור סבוכה וטרם הוכרעה. עם זאת ברור לכל, כי בעלי הקרקע הפרטיים, המבקשים לממש את זכויותיהם בקרקע, הם הנדרשים לכך בפועל, שכן מדובר בתנאי למימוש זכויותיהם. לוועדה המקומית אין יכולת אמיתית לבנות שטחים אלו, שכן היא תידרש לערוך מכרז/התמחרות בין מציעי הצעות לצורך בניית השטחים הציבוריים. יתרה מכך: כשמדובר בקרקע בבעלות מעורבת, אין זה אפשרי עבור הוועדה המקומית לבנות את השטח על-ידי קבלן אחד, כשמרבית הבניין נבנה על-ידי קבלן אחר.

לאחרונה עלו שלוש סוגיות בהקשר של היטל השבחה הנובע מתוכנית שכזו בפרדס חנה (ערר 8027-05-19). התוכנית המשביחה קבעה כך: "שטח מבונה של 500 מ"ר עיקרי יוקצה לרשות המקומית ויירשם על שמה". שאלה חשובה שעלתה היא האם בשומת היטל ההשבחה יש לקחת בחשבון כחלק מהמצב החדש גם את שווי זכויות הבנייה, שנוצלו לשם בניית השטח המבונה שהוקצה לרשות המקומית.

ועדת הערר קבעה, כי אין להתחשב בזכויות אלו בבחינת המצב החדש, זאת בין היתר לאור תקנה 3(א) בתקנות חישוב שטחים. תקנה זו קובעת, כי לצורכי חישוב שטח מגרש, יש לנכות את החלק שיועד לצורכי ציבור, זולת אם השטח ממשיך להיות חלק מהמגרש. בהתחשב ברציונל של תקנה זו (ולא בלשונה המפורשת), סברה ועדת הערר, כי שטחים למטרות ציבור אינם נכללים בזכויות הנישום.

יש להביא בחשבון גם את העקרונות הכללים העומדים בבסיס גביית היטל השבחה, ולפיהם יש לחייב נישום רק בגין ההנאה הכלכלית הנובעת מאישור התוכנית. לאור זאת קבעה ועדת הערר, כי מאחר שבנסיבות העניין בעלי הקרקע מחויבים בהוראות התוכנית להעביר לרשות המקומית זכויות אלו, כשטח בנוי לאחר הקמתו, הרי שהם אינם מפיקים הנאה כלכלית מזכויות אלו ולכן אין לחייבם בגינן. מסקנה זו תואמת גם את מבחן השוק: קונה סביר של המקרקעין לא ישלם עבור הזכויות שהוקצו לרשות המקומית מכוח התוכנית החדשה; ומכאן שלא מתקיימת השבחה בפועל ביחס לשטח המבונה שהוקצה לרשות המקומית.

שאלה נוספת שעלתה היא האם יש לאפשר לבעלי הקרקע, במסגרת שומת היטל ההשבחה, לקזז את עלויות הבנייה של השטח מבונה שהוקצה לרשות המקומית. ועדת הערר הזכירה את הלכת אברמוביץ' (רע"א 147/14) בעניין החובה לתת כתב שיפוי לוועדה המקומית בגין תוכנית פוגעת, בין אם כדרישה מחוץ לתוכנית או כדרישה במסגרת הוראות התוכנית. שם נקבע, כי המבחן לשאלה האם יש בגין חובה זו להפחית מהיטל ההשבחה, הוא האם מדובר בחיוב חיצוני לתוכנית, או בחיוב פנימי שהוטל על היזם כחלק בלתי נפרד מהוראות התוכנית, כאשר נקבע, כי יש לאפשר לקזז בגין חיוב פנימי מכוח הוראות התוכנית. בנוסף, התייחסה ועדת הערר לפסק דין דיסקונט (עמ"נ 2152-05-16), שם נקבע, כי יש לבחון את ההוראה בתוכנית באופן מהותי, הבודק האם התנאי משפיע על שווי המקרקעין במצב החדש.

ועדת הערר קבעה, כי בנסיבות העניין קיזוז עלויות בניית שטח בייעוד הציבורי אינו חותר תחת הרציונל שביסוד חיובו של מבקש ההיתר להקצות לרשות המקומית שטח מבונה ולכן ניתן לקזזו.

טענתה המרכזית של הוועדה המקומית הייתה, כי מאחר שהתוכנית אינה קובעת את זהות החייב בהקמת השטח הציבורי, בעל הקרקע אינו רשאי לקזז את עלויות אלו. ועדת הערר דחתה טענה זו וקבעה שבעל הקרקע הוא המתאים ביותר לבניית שטח זה, כאשר עסקינן בקרקע בבעלות מעורבת שהוא הבונה העיקרי ובעלי מירב הזכויות. מנגנון קיזוז עלויות הבנייה מביא גם לתכנון יעיל מבחינה כלכלית, התואם את צורכי הרשות, ומעודד אותה לבחון בקפידה את היקף השטחים הנחוצים לה.

לאור זאת קבעה ועדת הערר, כי יש לאפשר קיזוז עלויות הבנייה של השטח המבונה הציבורי. הקיזוז יעשה מההשבחה עצמה, ולא מהיטל ההשבחה כפי שביקש היזם, מאחר שמדובר בהוצאות לצורך מימוש ההשבחה בתוכנית. על כן יש לקזזן מבסיס המס - ההשבחה, ולא מסכום המס, דבר אשר יביא לכך שהיזם והרשות יחלקו בעלויות.

משמעות החלטה זו היא, שבמקרים מסוימים היטל ההשבחה יופחת בגין ביצוע מטלה ציבורית גם במקום בו התוכנית לא קבעה מפורשות מי הגורם שיבצע זאת. בצדק נקבע כך, שכן אי-הכרה בעלויות אלו תהיה גבייה שלא בשל התעשרות הנישום.

כאמור, תוכניות כאלו הפכו למחזה נפוץ בשנים האחרונות, בין השאר בתוכניות מפורטות מכוח תוכניות כוללניות, כגון התוכנית הכוללנית של תל אביב - תא/5000, שם חיוב בהקמתו של שטח מבונה ציבורי מוסדר מפורשות בהוראות תוכנית זו.

יש לברך על החלטה חשובה זו, שתשליך על שומות רבות בעתיד. עסקינן במספר סוגיות עקרוניות, בעלות השלכות ניכרות על שומות היטל השבחה בגין תוכניות המחייבות בהקמת שטח ציבור מבונה. יש לשים לב לניסוח המטלה כראוי בעת עריכת התוכנית ובעת חתימת הסכם עם הרשות. על כן, על בעלי קרקע ויזמים לשים לב לעניין כבר בשלב עריכת התוכנית ובהליכי היטל ההשבחה. עליהם לעמוד בשעת הכנת תוכנית מפורטת על כך שמטלות ציבוריות יופיעו כחובה מפורשת בהוראות התוכנית, ולא במסמכים או הסכמים חיצוניים לתוכנית.

חשוב שיזמים יכירו החלטה זו, ויעמדו על זכותם שלא לכלול בשווי הזכויות במצב החדש את הזכויות למטרות ציבור שעליהם להעביר לרשות, וכן להפחית מההשבחה את עלויות הקמת השטח המבונה בייעוד הציבורי. יש להניח שאין מדובר בסוף פסוק, וכי סוגיות אלו עוד יידונו בבתי המשפט השונים.