התכנון התחבורתי: מינהלות מתחלפות, מערכות מיושנות וידע נעלם

דוח מבקר המדינה על בדיקות הכדאיות הכלכלית של מיזמי תחבורה חושף מערכת ניהול השקעות תשתית הסובלת מפערים ניכרים בתכנון, במעקב ובבקרה. המסקנה החוזרת לאורך מאות עמודי הדוח: תשתיות התחבורה בארץ אינן מנוהלות באופן סדור דיו כדי להבטיח ניצול יעיל של כספי הציבור, וליקויי הניהול - יותר מאשר תקציב - הם שמונעים את ההתקדמות.

תכנון אסטרטגי מיושן ובלתי מתואם

המבקר מתריע כי תוכניות החומש והאסטרטגיות לתשתיות לאומיות, לרבות תמ"א 42 לתחבורה יבשתית, אינן מעודכנות זה למעלה מעשור. מצב זה יוצר פער בין הצרכים בפועל לבין התכנון התקציבי והפיזי של המדינה. "ללא מסמך עוגן מתואם בין המשרדים", קובע הדוח, "אין ודאות שההשקעות הכבדות בתחום התחבורה תורמות למטרה לאומית כוללת".

לחברות ביצוע מרכזיות - בהן נתיבי ישראל, חוצה ישראל ונתיבי איילון - לא קיימות תוכניות חומש מאושרות במלואן. המשמעות: מיזמים נדחים, משולבים ללא תיאום הדוק, ולעיתים כפולים זה לזה. בכך נוצרת שחיקה ביעילות התקציבית ומעמסה תכנונית על משרדי הממשלה.

ההשקעה הלאומית בתשתיות - נמוכה מהנדרש

הדוח מראה כי ההשקעה הכוללת בתשתיות תחבורה בישראל עומדת על כ־1% בלבד מהתוצר - נתון הקרוב לממוצע מדינות ה־OECD, אך נמוך משמעותית מן הנדרש כדי להדביק את הגידול באוכלוסייה ובשימוש בכלי רכב פרטיים. עלות הגודש בכבישים נאמדת בעשרות מיליארדי שקלים בשנה - נזק כלכלי המתורגם ישירות לפגיעה בפריון העבודה.

היעדר תכנון ארוך טווח, מציין המבקר, מביא לכך שכ־13% מתקציב המיזמים מושקע בשלבי התכנון בלבד, הנמשכים לעיתים יותר מעשר שנים טרם הביצוע בפועל. תקופות עיכוב כאלה משנות את הנחות הבסיס הכלכליות שעליהן בוצעו חישובי הכדאיות הראשוניים.

מחסור במהנדסים והיעדר רציפות ניהולית

במינהל התשתיות של משרד התחבורה מועסקים כיום פחות מהתקן המינימלי של מהנדסים, ורק מהנדס אחד אמון על בדיקת דרישות תשלום וסקירת התקדמות כלל המיזמים. מאז 2020 התחלפו חמישה ראשי מינהל תשתיות - תחלופה גבוהה היוצרת אובדן ידע מקצועי ופוגעת ברציפות הניהול.

המבקר מציין כי עקב המחסור נוצרה תלות גוברת ביועצים חיצוניים, הפועלים ללא גוף ממלכתי מרכזי שמסנכרן את הנתונים ומוודא אחידות מקצועית. בהיעדר מומחיות פנימית מספקת, ניטלות החלטות הנוגעות למיליארדי שקלים על סמך הערכות נקודתיות ולא תמיד מעודכנות.

בדיקות כדאיות חלקיות - ולעיתים לא בזמן הנכון

הדוח קובע כי הנוהל המחייב שתי בדיקות כדאיות לאורך מחזור חיי מיזם - בשלב התכנון ובשלב האישור הסופי - כמעט שאינו מיושם. לעיתים נערכה בדיקה אחת בלבד, ולרוב לאחר קבלת ההחלטה העקרונית על ביצוע המיזם. בפועל, המשמעות היא שמיזמים של מאות מיליוני שקלים מתקדמים ללא הערכה עדכנית של עלויות, תועלות וסיכונים.

המבקר מדגיש כי היעדר בדיקות רגישות מספקות - למשל לריבית היוון נמוכה יותר - עלול להוביל לשיקול דעת מעוות בתעדוף ההשקעות. גם בדיקות החלופות, שאמורות לבחון את כדאיות הפתרונות השונים, נותרו מצומצמות מדי ולעיתים לא נבחנו כלל.

הנתונים - בקובצי אקסל; הידע - נעלם

למרות השקעה של מיליוני שקלים בניסיון לפתח מערכת ניהול ממוחשבת למיזמי תשתית, משרד התחבורה עדיין פועל ברובו באמצעות קובצי גיליון מקומיים. המידע המוזן ידנית, חלקו כפול וחלקו חסר, אינו מאפשר מעקב ארוך טווח, איתור מגמות או השוואת עלויות בין מיזמים.

היעדר מק"ט אחיד למיזמים מונע הצלבה בין נתונים של חברות שונות. מצב זה מקשה על בקרה תקציבית ומונע קבלת החלטות מבוססת נתונים. המבקר ממליץ להקים מערכת מידע מרכזית מאוחדת שתאגד את כלל הנתונים על תכנון, תקצוב, לוחות זמנים וחריגות.

בקרה שלא נלמדת, לקחים שלא מוטמעים

בדיקה מדגמית העלתה כי לקחים ממיזמים שהסתיימו אינם מתועדים ואינם מועברים לגופים אחרים. המשמעות: טעויות חוזרות על עצמן, ולעיתים גם כשלים תכנוניים או חישוביים אינם מתוקנים. המבקר ממליץ להקים מנגנון בקרה רוחבי שיאסוף באופן שיטתי מידע לאחר השלמת המיזמים ויפרסם דוחות סיכום שנתיים להשוואה בין יעדים לתוצאות.

המבקר קורא למשרד התחבורה לגבש אסטרטגיה כוללת לתכנון תשתיות, לעגן עידכון תקופתי של תמ"א 42, לאייש את כלל תקני המהנדסים, ולהקים מערכת מידע לאומית לניהול מיזמי תשתית. עוד מומלץ לקבוע מחזורי בקרה קבועים, כולל בדיקות רגישות והשוואת חלופות כלכליות, כדי לוודא שהתועלת הציבורית תישמר גם בתנאי אי־ודאות משתנים.