האוצר ויתר על בדיקת הדיוק ברכיבי השכר בצה"ל

קביעת צוות בין-משרדי של משרדי הביטחון והאוצר, הבאה לידי ביטוי בסיכום עבודת הצוות, ולפיה קביעת מדיניות שכר בצה"ל היא בסמכות הרמטכ"ל, אינה עולה בקנה אחד עם מסקנת חוות דעת של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה - קובע (23.11.22) מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן.

אף על-פי שאגף החשב הכללי לא הצליח לבדוק את דיוק החישובים של רוב רכיבי השכר (73% מהם) שבדק בביקורת על השכר בצה"ל בשנים 2017-2016, והגם שבשנים שלאחר מכן קיבל מסדי נתונים שעשויים היו לאפשר את השלמת הביקורת, האגף לא ערך ביקורת נוספת ולא השלים את ביקורתו מאותן שנים. נכון למרץ השנה היו מחלוקות בין משרד האוצר לבין צה"ל בדבר חלק מרכיבי השכר של משרתי הקבע, בעיקר לגבי רכיבים שעלותם השנתית מסתכמת ב-500 מיליון שקל: גילום מס להחזר הוצאות רכב, החזר הוצאות אישיות, נופש למשפחות, חופשת פרישה בתשלום והטבות מס שונות.

במבט רוחב על השכר בשירות הציבורי מציין אנגלמן, כי במשך יותר משלושה עשורים עמדו גורמי מקצוע שונים, בהם גורמים שמינתה הממשלה, על הצורך לטפל בסוגיות יסוד הנוגעות למבנה השכר וההעסקה, ובהן: פישוט מבנה השכר (הכולל 700 רכיבים במשרדים השונים) וההעסקה, עידוד תפוקות, צמצום פערי שכר הנובעים מוותק, התאמת תנאי השכר לעולם עבודה תחרותי, הגברת הגמישות הניהולית וחיזוק מנגנוני יישוב סכסוכים. אולם הממשלה לא גיבשה ולא אישרה מדיניות ממשלתית בתחום השכר. משרד האוצר לא גיבש הצעה למדיניות ממשלתית ואף לא מדיניות משרדית כוללת. המדיניות הקיימת בנוגע לנושאי הליבה היא זו של אגף השכר במשרד האוצר, אשר יתר נציגי הממשלה אינם מחויבים להתחשב בה.

אגף השכר קידם באופן חלקי בלבד את סוגיות היסוד ואת יעדיו בתחום מבנה השכר וההעסקה במסגרת הסכמי שכר: קידום ארבע מהסוגיות (פישוט מבנה השכר וההעסקה, עידוד תפוקות, התאמת תנאי השכר לעולם עבודה תחרותי וגמישות ניהולית) הושג במידה מצומצמת, והשינויים חלים על 10%-0.6% מעובדי השירות הציבורי. בכל סוגיות היסוד קודמו שינויים אסטרטגיים בהיקף מצומצם, ואלה חלים במצטבר על 2% מעובדי השירות הציבורי.

השלכות שליליות של מורכבות השכר

ביולי 2021 פרסם משרד האוצר לציבור את תוכנית התקציב הרב-שנתית (הנומרטור) לשנים 2025-2022 תחת ההנחה, כי "בשנים 2022-2021 לא ייחתמו הסכמי שכר חדשים בעלי משמעויות תקציביות בכלל המגזר הציבורי". בפועל התגלעה מחלוקת בין אגף השכר לבין אגף התקציבים בדבר ביסוס תוכנית התקציב על הנחה זו: הראשון סבר שהיא איננה מבוססת, והשני סבר ההפך. בפועל, נחתמו בשנים 2022-2021 כמה הסכמי שכר החלים על העובדים הסוציאליים, המורים ועובדים נוספים.

אנגלמן מעיר: "גיבוש הנומרטור מתוך הנחה כי לא ייחתמו הסכמי שכר חדשים בעלי משמעויות תקציביות בתקופה הרלוונטית, צריך להתבסס גם על התייעצות מקצועית עם אגף השכר בדבר הסכמי שכר צפויים בתקופת התוכנית הרב-שנתית. ויתור על התייעצות מקצועית כאמור עלול להוביל למצב שבו הממשלה תמצה את מקורותיה ולא תותיר מקורות מתאימים למימון הסכמי שכר המונחים לפתחה".

תלוש שכר מייצג של עובד מדינה המועסק על-פי כתב מינוי הוא מורכב ומרובה נתונים, באופן שפוגע בשקיפות השכר וביכולת ניהולו ברמה המערכתית. מרכיב היסוד בשכר המשולב הוא 73%-28% מהשכר הכולל. למורכבות השכר היו השלכות שליליות משמעותיות: ניידות תעסוקתית נמוכה של עובדים וקושי בגיוס עובדים מתאימים; הבדלי שכר בין עובדים ללא הצדקה; קשר חלש בין גובה השכר לתפוקת העובד; וחוסר שקיפות של השכר.

תשע שנים מאז אימצה הממשלה המלצה לפרסום טווחי שכר בעת פרסום מכרזים פומביים, ושבע שנים מאז היה על נציבות שירות המדינה לבצע זאת, לא יושמה ההמלצה. ככלל, הנציבות והמשרדים אינם מפרסמים במכרזים את טווח השכר המיועד למי שייבחרו, עקב מבנה השכר ומורכבותו ותלותו בנתוניו הספציפיים של כל מועמד. בידי נש"ם אין, בשלב פרסום המכרז, מידע מספק לצורך חישוב טווח השכר ופרסומו.

שכר העידוד אינו ממלא את ייעודו

שכר עידוד הוא מנגנון התגמול והתמרוץ הכרוך בהוצאה הגבוהה ביותר בשירות הציבורי: בשנת 2020 הוא הסתכם ב-667 מיליון שקל. אולם, על-אף עלותו הגבוהה, מסתמן, כי מנגנון שכר העידוד אינו אפקטיבי. בפועל, הוא נושא אופי של תוספת שכר ואינו ממלא את ייעודו, ובין היתר אין מיתאם בינו לבין טיב השירות לציבור. כמו-כן קיימים פערים ניכרים בתשלומי שכר עידוד בין עובדים במשרדים השונים (למשל: 620 שקל בחודש במשרד להגנת הסביבה למול 2,040 שקל בחודש ברשות המיסים), לרבות בין עובדים המשתייכים לאותו דירוג מקצועי.

נש"ם ואגף השכר מפעילים, כל אחד בנפרד, מנגנונים לתמרוץ עובדים באמצעות תגמול כספי הניתן על בסיס מדידה אישית של ביצועיהם. אגף השכר אינו בודק את האפקטיביות של שיטות התגמול במנגנון שהוא מפעיל. לדברי אנגלמן, קיים ספק בנוגע לאפקטיביות השיטות ותרומתן להנעת העובדים ולשיפור ביצועיהם ואיכות עבודתם, ובנוגע לשאלה אם הכלי מופעל על-ידי המשרדים בהתאם לעקרונות שנקבעו.

אנגלמן מצביע על מה שהוא מכנה "רכיבי שכר שאינם הולמים עוד את מטרתם", או בלשון פשוטה: תוספות שאין קשר בין שמותיהן לבין המציאות. כך למשל: תוספת כוננות ניתנת ללא כשר לביצוע כוננויות בפועל; גמול השתלמות מעודד לימודים מהירים וללא קשר לצרכיו של המעסיק; החזר הוצאות רכב עולה למדינה 700 מיליון שקל בשנה; הטבות מכוח הסכם השלום עם מצרים ניתנו עשרות שנים לאחר חתימתו.

מעבר של עובדים בין תפקידים דומים בתוך שירות המדינה עשוי להוביל לשינוי ניכר בשכרם - להגדילו או להפחיתו. בכך לא נשמר העיקרון של תשלום שכר דומה עבור עבודה בעלת ערך דומה. הפערים האלה מהווים, קרוב לוודאי, חסמים בפני ניידות עובדים בתוך שירות המדינה. הם עלולים להקשות על משרדים שבהם השכר נמוך יחסית לגייס עובדים מתאימים ולהשפיע על תפוקות של משרדים כאלו ועל איכות השירות לציבור.