סוף עידן 'התקנות הסודיות'? הפרדיגמה החדשה לשקיפות רגולטורית

ח"כ דן אילוז, יוזם החוק: "כולנו שותפים לרצון לראות אסדרה מדויקת ונכונה ואני מקווה שהחוק יעזור בכך. הצ"ח עוררה הרבה התנגדות והגענו להסכמות בוועדת השרים לענייני חקיקה למרות שלא כל משרדי הממשלה מסכימים. הפער בין החוק המקורי לבין הנוסח המוסכם משמעותי ויש בו ריכוך גדול. היו שני יעדים - חיזוק מאגר האסדרה כדי לייצר שקיפות, כי קשה לחייב מישהו על מה שאינו יודע שקיים. כיום אין סנקציה על מי שלא מקיים זאת ולכן אני לא מופתע שהמאגר לא מתקדם. הדבר השני הוא הבחינה התקופתית לצמצום האסדרה העודפת. הצעת החוק קובעת שאסדרה שלא תופיע במאגר, אם לא תעלה לאתר בתום 90 יום מרגע שיוצא מכתב התרעה, תוקפא עד פרסומה, במקום לבטלה כפי שהצענו במקור. עקרון העל הוא שאי אפשר לאכוף משהו שלא מכירים אותו.

"העיקרון השני, החלת בחינה תקופתית לחקיקה ממשלתית ולא רק לאסדרות האחרות.
יש משהו נוסף שלא הגענו לגביו להסכמות עם רשות האסדרה - משרדי הממשלה רוצים שיהיה פטור מרי"ה במקרה של הפחתה או הקלה אסדרתית".

ח"כ גלעד קריב: "הצעת החוק המקורית חסרה איזונים ונגד הסכמות שהגענו אליהן בחקיקת חוק רשות האסדרה, ואני שמח שיש נסיגה מכך. יש משהו לא הגיוני במציאות בה מביאים הצעת חוק לתיקון חוק שהכנסת הקדישה לחקיקתו עשרות שעות דיונים, אחד החוקים המורכבים, חוק משטרי תשתיתי, מעין 'חוק על' לגבי חלק גדול מפעולת הרשות המבצעת והגופים הקשורים בה, מבלי לתת שנתיים-שלוש למימושו. ראש הרשות אומר שהם בצעדים ראשונים של מימוש החוק. יש התחייבות של האוצר להעמיד תקנים במשרדים השונים כדי שיקיימו את הרגולציה ויטייבו אותה. האם זה קרה? עלינו לקבל נתונים איפה עומד יישום החוק ובחלוף זמן לגשת ולבחון אם ההסדרים עובדים או לא. לכן כל שינוי של חוק האסדרה כרגע הוא מוקדם מדי. תנו למהלך לצאת לדרך.

"לגבי ההסכמות, כל רעיון של בטלות אוטומטית של אסדרה, נזקו גדול מתועלתו. אני בעד שקיפות מלאה באסדרה ויש לשאול מה הכלים העומדים לרשות כדי לוודא שדרישת השקיפות של האסדרה לא תישאר אות מתה. אני לא מקל ראש בכך שמוטלת אסדרה והאזרח לא יודע עליה. הייתי מצפה מהרשות לקחת משרד או שניים עמוסי אסדרה ולומר אם התופעה המצוירת כאיום על שלטון החוק של אי-מידע על האסדרה באמת דרמטית אחרי שיש במשרדים אתרים עמוסי מידע. פסלות אוטומטית של אסדרה רק כי לא פורסמה במאגר מסוים זו הוספת בלגן כי חלק יחשבו שאסדרה בתוקף וחלק לא.

"הסיכום השני לבחינת החקיקה אוטומטית הוא בלתי נתפש מבחינת מעמד הכנסת. מי יבצע את הבחינה - הממשלה? הכנסת? מה הפרוצדורה של הבחינה התקופתית והאם היא לא תגביר את הנטל הביורוקרטי".

יו"ר רשות האסדרה, יואל בריס, שזו הופעתו הראשונה בוועדה מכניסתו לתפקיד הציג את עבודת הרשות ואמר: "היעד בחוק הוא שנספק את הפלטפורמה שהיא פרויקט טכנולוגי מאוד משמעותי, שתאפשר לכל המאסדרים לפרסם באופן אחוד אצלנו.

"לגבי פרסום אסדרה קיימת, פרסמנו קול קורא לציבור וזה לא היה כל כך מוצלח ונחדש את הקריאה ונגבש תוכנית לטיפול באסדרה הקיימת. המטרה היא להבטיח שכל אסדרה בישראל משפרת את איכות החיים של האזרחים והתושבים. הייתי רוצה שהמאסדרים יהיו מעין גיבורים, היום הם נתפסים כמכבידים ואם נגיע לדיוק, שקיפות ובהירות לגבי האסדרה, האזרח יידע שהמאסדר לטובתו וזה ייצר את שרשרת האמון בין המאסדרים למפוקחים ולציבור. אדם שקונה ארוחת בוקר בבית קפה יודע שהוא קונה מזון ולא קלקול קיבה כי כל שרשרת המזון פועלת כמו שצריך".

בהתייחסו ליישום החוק והקמת מאגר האסדרה ברשות, אמר כי תאריך היעד "1 ביוני קרב, ואין בידינו את התשתית הטכנולוגית ומיזם איסוף האסדרות במשרדים לא הבשיל ולכן נבקש מראש הממשלה דחייה עד ל-1 בדצמבר, בהתאם לסעיף הרלוונטי בחוק. מאגר האסדרה עולה בשני שלבים - ביצענו את השלב הראשון של העלאת כל דברי החקיקה שברשומות. השלב השני מורכב והרכיב של השקיפות הרבה יותר משמעותי - העלאת כל מה שלא פורסם ברשומות. אנחנו עובדים בנתיב פנימי עם משרד הכלכלה לפיתוח הפלטפורמה וכן בנתיב מול כל המשרדים בסיוע באיסוף המידע".

אבישי לדאני, מנהל מדיניות רגולציה במשרד לביטחון לאומי: "המשרד הוביל הפחתת אסדרה בסך 4.5 מיליארד שקל. מאז שהוקמה הרשות, משרדי הממשלה לא קיבלו את המשאבים הדרושים לביצוע. לרשות יש כוונות טובות אבל אנחנו מתקשים בהפחתת האסדרה בגלל הביורוקרטיה. כדי להפחית אסדרה הקשורה במלונות לדוגמה, עלינו להגיע לוועדה שלא הייתה קיימת קודם. המשרד מתקשה לנוע. יש להפחית את הצורך בכתיבת רי"ות [מלשון RIA, ע"י] שאינן נדרשות. הדרך של הצעת החוק לא נכונה כי היא תייצר חוסר אחידות. צריך מנגנונים פנים משרדיים שייטפלו באסדרה ולא דרך הביורוקרטיה של הרשות. יש לבדוק שכל הנהלים וההנחיות קיימים קודם כל במשרדים. אין שאלה לגבי חובת הפרסום. רוב הנהלים מפורסמים והקושי הוא דווקא בעודף אסדרה".

היו"ר רוטמן: "אנחנו מנסים למצוא משהו יותר רך, אבל העיקרון שחוק שלא פורסם לא ניתן לאכיפה צריך להיות מוסכם. יש הבדל בין אי-אכיפה לבין ביטול. משמעות הכלי המוצע היא שעד שלא יפרסם לא יוכל לאכוף. אני מצטרף לשאלה עד כמה המציאות שבה יש אסדרה שהאזרח לא מודע אליה קיימת".

יו"ר הרשות, בריס: "בנושא של אסדרות לא מפורסמות - יש שכבות ארכיאולוגיות שצריך להתחיל לחפור. אחת הרשויות שפנינו אליה אמרה שהיא לא יכולה לרכז את האסדרה כי ריכוז כזה לא קיים אצלה. שאלנו האם הם מוכנים לומר, לא בחקיקה, שמבחינתם מה שאין להם לא תקף והם אמרו שלא, כי הם לא יודעים מה הם לא יודעים. אסור לקבוע מדיניות על בסיס אנקדוטות, אבל אנחנו לא יודעים עדיין עד כמה יש תופעה כזו". ח"כ קארין אלהרר: "בכמה מקרים כאלו מדובר ועד כמה הם מרכזיים?". קריב: "אזרח שזכותו נפגעת לא מקבל זאת כגזרה משמיים. יש להבין כמה תיקים כאלו הגיעו לבתי המשפט".

רוטמן: "ללכת להליכים משפטיים מול מאסדר שאתה עובד איתו צמוד זה מוצא אחרון, כי זה בד"כ תעודת הפטירה של העמותה או הארגון. כשאתה רב מולו בביהמ"ש, אתה פוגע ברצון הטוב של אנשים שאתה זקוק להם להמשך העסק ולכן לא יפנו לביהמ"ש גם אם זה נטל אסדרתי בלתי אפשרי, אלא רק במקרי קיצון. יש לתת משקל לשינוי שבהצעת החוק, שהוא שינוי קונספציה מוחלט".

יו"ר הרשות בריס השיב: "אני לא יודע בכמה מקרים מדובר, כי אנחנו בבירור של הנושא. עקרון הפרופורציה הוא העיקרון הבולט ביותר. היעד שלנו הוא שהאסדרה תהיה כלי ניהולי לעזר כדי שמי שקורא את הצעת האסדרה יוכל לגבש עמדה מושכלת".

אלהרר: "גם אתה לא רוצה להגיע למצב בו נפגעות זכויות של אזרח מאסדרה שלא ידע עליה. אתה לא רוצה אסדרה נעלמה שפועלים לפיה כלפי האזרח, ומצד שני אתה לא רוצה לייצר מצב בו היא לא קיימת ועלול להיות מחדל".

עו"ד איתן צפריר, יו"ר ועדת האסדרה הארצית בלשכת עוה"ד: "טיוב האסדרה וצמצומה הם רעיונות נכונים, אך הצעת החוק טיפה מוקדמת ומאוד מרחיקת לכת. פעמים רבות המאסדר לא מודע או לא מחשיב את עלויות הציות וזונח את המעקב והבקרה אחר הרגולציה לכן חשוב מאוד לציין התייחסות לעלויות הציות. המאסדרים צריכים להכניס לדנ"א, שהחלטותיהם עולות כסף למשק ולאזרח ומשפיעות על יוקר המחיה ולכן המאגר חשוב. יש לתת את הזמן לרשות שקמה להיערך. מטרת הצעת החוק צריכה להיות שקיפות, ודאות לאזרח והוודאות המשקית. כשכל האסדרות יהיו במאגר, זה ישרת את הוודאות. הורדת נושא הבחינה התקופתית חשוב מאוד".

עו"ד לינור דויטש, מנכ"ל לובי 99, ביקרה את קיום הדיון על נוסח שונה שטרם הוצג ולאחר מכן אמרה: "הבעיה ברשות האסדרה היא שהיא לא עומדת ביעדים ממיליון סיבות של תקנים ועוד. התיקון לא פותר את הבעיה אלא מעלה רעיונות שרק מגבירים את הבעיה, כמו בטלות אוטומטית אם תחול לגבי בריאות מזון, בטיחות גני ילדים ועוד. בנוסף, מי שיודע לבדוק אם יש פרסום על רגולציה הם בעלי הכוח, האסדרה תמיד משרתת את החזקים ולכן יש לעשות אסדרה חכמה וכפוף לתקני כוח אדם".

עו"ד נילי אבן חן, מנכ"ל עמותת רווח נקי: "ההערכות שלנו מדברות על אלפי תקנות ומאות אלפי נהלים, דבר הדורש העמדת משאבים ותקנים כפרויקט לאומי. במאגר שעלה הוא תוכנת אקסל שאינה רלוונטית לשום דבר שימושי. הליך רי"ה (RIA) הוא לא מס שפתיים. גם הקלות אסדרתיות ניתן לעשות בהרבה דרכים ויש לוודא שמקלים על הציבור ולא על השחקנים החזקים בשוק".

אסף רוזנבלום מהחברה להגנת הטבע: "אנחנו מתנגדים לביטול אוטומטי של האסדרה. בנושא השקיפות, לא חווינו מצב בו חיפשנו אסדרה ולא מצאנו אותה באתרים השונים. אך נברך על מאגר אחוד כי כרגע עדיף לחפש באתרי המאסדרים עצמם".

נתנאל היימן מהתאחדות התעשיינים: "נכון שקם מאגר רשומות, אך המטרה הייתה מנקודת מבט העסק ולא המאסדר. יש לעשות שינוי בחוק שלא נותן מענה כרגע לכך שתמיד יהיה מידע שהציבור או העסקים לא יהיו מודעים אליו. רוב העומס שיוצר עלויות הוא האסדרה הקיימת ולא זו החדשה שאנחנו רגילים בלטייב אותה והשאלה מה לגבי בחינת האסדרה הקיימת".

עו"ד עדנה הראל-פישר, המכון הישראלי לדמוקרטיה: "בעברי הייתי אחראית על תחום האסדרה במגוון תחומים, בייעוץ המשפטי לממשלה. יש הנחה מקוממת שאסדרה היא דבר רע ומכביד ובהגדרה היא עודפת, כשנקודת המוצא היא שאסדרה היא דבר הכרחי המגן על שלום הציבור ומגוון אינטרסים ציבוריים חיוניים. מן הסתם יש להבטיח שנעשית אסדרה מיטבית שצריכה לא להטיל נטל עודף, אך היא קודם כל צריכה להביא למירב התועלת למשק תוך בחינת ההשלכות וניהול הסיכונים כהגדרת החוק.

"האמירה שמדובר רק על הקפאה של אסדרה, טומנת בחובה סיכון ממשי לציבור, כי השאלה מהי אסדרה ניתנת לסתירה ופרשנות. הוויכוח האם דבר מה הוא אסדרה או לא, הוא ויכוח לגיטימי, אבל פה ניתן כלי שמאפשר לפגוע באינטרסים ציבוריים, למנוע פרסום אינטרסים של גורמים שמעוניינים שאותן הוראות לא יאכפו. אותו בעל מסעדה מקורב לשר, יכול לבקש נוהל סמוי ולא גלוי ולהפוך בכך את ההוראה לבדיקת ליסטריה למוקפאת. כמה תינוקות יאבדו חייהם בזמן הזה?

"כיום המטרה בחוק היא ליצור תפיסה כוללת של אסדרה כדי לטייב אותה. בהצעה הקונקרטית לא מדובר על בקרה אלא יצירת מאגר קונסטיטוטיבי, שהוא רעיון שהוועדה כשדנה בחוק דחתה אותו ובדין. הוא שונה במובהק מרשומות המתקיימות כמאגר וזו תקלה גדולה ליצור את המאגר כקונסטיטוטיבי.

"לגבי ההקלה ברי"ה, הקלות באסדרה יכולות להיות מוטעות מהיסוד ולהוות פגיעה באינטרס הציבור - יש לבדוק את האיזונים וההשפעות ונקודת המוצא צריכה להיות הגנה על האינטרס הציבורי ולא ההקלות באסדרה".

ח"כ קריב: "במקום לטפל בבעיה יוצרים תסבוכות חדשות. יוצרים פה יצור חדש של הוראות חוק מוקפאות ואז יש להודיע על כך לציבור וכל זה כי המדינה לא מסתערת בצורה רצינית על הבעיה ואוכפת כלפי עשרה משרדים בעלי מירב האסדרות. מכניסים פה ממד גדול של אי-ודאות כשמנסים לתקן חוסר ודאות אחר. במקום שנריב יחד עם משרד האוצר שבכל משרד יהיה פרויקט של שקיפות אסדרתית, על כל דבר מוקפא ייפתח דיון משפטי האם זו אסדרה או לא".

היו"ר רוטמן: "אבקש מהמציעים לבוא בדברים עם הייעוץ המשפטי וכל הגורמים הממשלתיים להגעה לנוסח כבסיס לשינויים לקראת הדיון הבא. נשמעו פה דברים מאוד חשובים וננסה לגבש הסכמות".